基层政府编外用人的现状与管理困境分析／吴 翔

　　

　　四、基层政府编外人员管理困境分析

　　

　　近年来，一些地方的基层政府出台文件对政府部门的编外用人加以规范。各地从用人原则，用人指标设置和分类，编外人员与正式在编人员比例限定、从事工作限定，单位申请编外用人条件及程序，社会人员报考编外人员的条件以及录用后的工作要求，编外用人管理主体等方面做出了明确的规定，基层政府编外用人的规范化程度有所改善。但从全国范围来看，基层政府对编制外人员的规范化管理仅仅只是一些地方基层政府的探索努力，还未成为各地基层政府的一种普遍性共识。总体来看，基层党委政府对编外用人的管理普遍存在管理机构不统一、不明确的问题，甚至有的基层政府对编外人员的使用与相关制度规定发生冲突。

　　（一）管理机构不统一、不明确

　　从管理机构来看，各地对编外人员的管理机构各异，差别较大。概括起来有以下几种情况：一是由用人单位自行招聘、使用和管理，上级相关部门不过问、不插手；二是由人力资源与社会保障部门统一招聘，用人单位负责使用和管理；三是由机构编制部门负责招聘并纳入规范化管理；四是由组织部门负责招聘和管理；五是由机构编制部门、财政部门和人社等部门共管。在实践中，大部分地方的编外用人是用人单位直接招聘、使用和管理，但与人力资源管理相关的部门机构特别是机构编制部门和人社部门，由于工作的需要，有时也会插手管理，对相关单位的编外用人进行备案，甚至审查，导致多头管理、责任不清的问题凸显。

　　现行人事管理制度设计上存在缺陷，是产生上述混乱现象的主要原因。从组织架构看，我国某一行政层级的人事管理权限分散在不同的机构之中，处于基层的县级层面同样如此。政府系统的人力资源与社会保障部门、党委系统的组织部门、编委及其常设机构编办都从事着相应的人事管理工作。从组织架构来看，组织部在三大机构中居于领导地位，组织部长通常由同级党委常委兼任，人力资源与社会保障部门、编办负责人同时也兼任组织部副部长，这样的组织架构保证了党对人才人事工作的统一管理和协调。从职能分工看，三大部门存在较为明显的分工，组织部通常负责辖区内党政领导干部的相关管理工作，人社部门通常负责辖区内各机关企事业单位普通工作人员的各项人事管理工作，编办则负责对机关事业单位机构设置和人员使用数额的各项管理工作。但是，对于各机关事业单位普遍存在的编外用人究竟应该由哪个机构负责管理，相关的制度规定并未明确界定，这在一定程度上助推了编外用人管理上的混乱和无序。

　　从县一级上述相关部门公开网站罗列出来的工作职责来看，县级组织部门的工作职责，主要是党建、干部管理、人才队伍建设，管理对象主要是各级领导干部。但编外人员不属于领