基层政府编外用人的现状与管理困境分析／吴 翔

　　

　　一、基层政府编外用人的现状探析

　　

　　随着基层政府事权的不断增加及行政编制调整的滞后，与事权相比，基层政府配备的行政编制严重不足，致使编外用人数量增多且呈持续增长态势。

　　（一）乡镇政府、街道办事处的编制情况及编外用人情况

　　就乡镇一级的编外用人情况来看，早在2004年11月3日，国务院发展研究中心发布的《中国乡镇发展报告》就指出，有关部门对中国1020个有代表性乡镇的抽样调查显示，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均数为58人，是正常编制的2至3倍。平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达到290余人，超编严重。

　　随着时间的推移，乡镇一级政府超编和编外用人情况是否得以缓解呢？课题组在近年调查的数据显示：基层超编和编外用人的形势严峻。以四川为例，根据2007年四川省人民政府印发的《关于进一步推进乡镇机构改革的意见》（川府发〔2007〕2号）文件规定，精简后全省的乡镇一级使用行政编制总数目和乡镇总数目通过简单的算术计算得知，全省平均每个乡镇使用的行政编制数为21.51名。这一规定至今仍未有大的变动和突破，一些重点镇在行政编制使用上虽然得到了上级编办的照顾，但既有的编制数仍然远不能满足实际需要，超编和编外用人现象普遍存在，且较为严重。

　　H街道办事处位于成都市南郊，在其38.5平方公里的区划面积上，城市建设区面积达到了32平方公里，城市化率居于四川省前列。随着经济的发展，大量的外来人口涌入，实际居住人口超过55万。虽然上级编办考虑到新区开发建设的实际情况，为其配备了远超一般乡镇的行政编制和事业编制，但配备的85名行政编制和60名事业编制还是远远不能够满足工作的需要。街道办事处不得不在编制之外大量招聘使用编外人员，截至2020年底，共计招聘使用768名编外员工。编外用人占到用人总数的84.1%，是编制内人数的5.3倍。

　　（二）县级政府部门的编制情况及编外用人情况

　　同样属于基层政府的县级政府，其编外用人的情况一样严重。成都市下辖的县级市D市交通运输局2020年共有正式编制员工47人，其中行政编制人员30人，另外还有编外人员28人。编外用人数达到其正式编制员工数的59.6%、行政编制员工数的93.3%。这些编外人员全都是单位自聘。入职时间最早为1993年7月，绝大部分人员和单位的聘用合同都不完善，其中7人没有和单位签订合同，12人在入职一段时间后，才开始签订1到4年的劳动合同，只有最近几年入职的3位职工才从入职开始就签订了劳动合同。所有签订合同从时间上来看均已过期，但均未显示续签。从年龄构成上来看，这些职工最大的达58岁，最小的为25岁。从从事的工种来看，其中10人明确为交通行政执法人员。编外人员的工资经费渠道为自筹，基本工资从1800元到4200元不等，年终奖金从4000元到15000元不