属地管理背景下我国基层政府执行疲态及其消解——对基层权责失配的审思／陈 昶 邹东升 王 鑫

　　（二）基层政府权责失配与执行惰性

　　1.条块关系下的自利、邀功与避责

　　在条块关系视域下，基层政府的执行理性一般体现在决策最优、目标途径最优及社会福祉最大化等维度上。但是，基层政府在自我逐利与责任分担、风险分摊的强力驱使下，难以促成社会效益和个人效益的最优适配。在理性层面，部分区县“条条”极可能在貌合神离的趋利避害中，异化出自利、邀功与避责的潜在心理和行为，并通过一些方式、技术和手段将风险转移、责任转嫁。这是因为，部门内部共同利益的产生使得政策制定、方案选择试图以部门利益最大化为基准，而忽略了基层政府既定的人财物比重以及执行中的权责体系，导致属地政府疲于应对、难以应付。从内涵上释义，自利是趋利的异化形式，指对自我利益的过度追求，如为了降低成本、减少损耗而将任务过多、过频地交给基层。邀功是指利用并非自身努力之结果向上级夸耀功劳以谋取额外好处的行为。避责则是指过度规避责任、肆意转移风险、寻找“替罪羊”等失范做法。

　　在基层行政体制中，自利、邀功和避责导致的不利后果显示为“上面千条线，下面一根针”。虑及基层治理中“成本—收益”逻辑转向“风险—收益”逻辑，上级“条条”在面对本职工作时，常会以“属地管理”之名行“任务下放”之实，试图减少本部门行政资源的耗散。例如，在很多拆迁实例中，基层干部通常冲在最前面，职能部门反而成为配角。有时候，一些上级职能部门急功近利、急于求成，为保证某些任务指标按时完成，往往以“责任状”形式对基层政府做出强制要求，一催再催、层层加码。尔后，当任务转嫁成功并由后者完成时，条块形成了逆向邀功格局——问题及时化解，功在上级部门；问题久拖未决，过在属地基层。在实践中，还存在“零星式”“碎片式”避责行为。例如，上级成立各种“领导督查小组”，实地督导基层工作，美其名曰“促进基层工作做深做实”，实则为确保自身转嫁工作得到稳妥执行。［1］

　　2.乡镇政府和街道几乎无涉具体执法权

　　概言之，权力来源于法律授权和委托授权两种主要类型。在基层行政体制下，乡镇政府和街道办的执法权属于典型的法定授权，但也存在委托授权的情形。在现行法律规定下，街道办属于派出的准政府机构，而乡镇政府除享有受人口与计生部门委托征收社会抚养费和《城乡规划法》规定的城乡规划领域的执法权之外，没有其他执法授权。这就导致一个严重的权责失配现实：