属地管理背景下我国基层政府执行疲态及其消解——对基层权责失配的审思／陈 昶 邹东升 王 鑫

　　综观之，属地管理包括三层意义：第一，属地管理制吸纳了分级负责，二者分别指代依据行政相对人所属行政区划，由该属地基层政府进行治理，基层政府对辖区内的治理问题自上而下逐级追责。各级政府各司其职、各尽其责，附带了浓厚的“主人翁”色彩。第二，属地管理的递进关系是“谁主管，谁负责”。属地管理的根本任务在于明确责任主体，防范传统“踢皮球”式的推诿扯皮、敷衍塞责等失范行为。第三，属地管理的实施初衷是推动基层矛盾纠纷的依法、及时、就地化解，提高基层治理效率，力戒问题延宕派生群体性事件等次生风险。概言之，经过多年实践，属地管理制在界分地方政府权责、激发地方政府积极性上发挥了不可替代的功效，已经成为基层治理的基本原则和重要制度。

　　（二）一个关联性考辨

　　属地管理是当前普遍适用于基层的创新型治理制度，致力于理性界分基层属地政府权限，落实属地政府责任。执行力是基层政府治理工作的构成要件，是评价制度落实的基本指标。那么，属地管理同基层政府执行力之间有何关联呢？笔者将这种关系勘定为区别式关系、倚赖式关系和交集式关系三种。第一，区别式关系，揭示二者的个性。属地管理是一种制度和原则，而基层政府执行力是一种能力评价，二者为完全不同的个性概念。第二，倚赖式关系，强调二者的相互作用。属地管理通过权责界分，锚定的是矛盾和问题化解于基层，反映的是基层政府执行力的高低。执行力付之阙如，基层问题就无法得到实质性解决。同时，基层政府执行力的高低直接映射出属地管理制的适用性及适用程度，是制度调适的客观镜鉴。第三，交集式关系，聚焦二者的共性。主要包括党的领导、法治、党纪与国法、官民关系、权力与责任等实质内涵。

　　三、属地管理背景下基层政府执行的疲态

　　（一）行政层级延长下的行政资源过度虚耗

　　德国政治学家马克斯•韦伯的层级官僚制理论指出，行政组织内部应存在一个严密控制、层层节制的权力等级体系。在我国，行政层级特指政府或准政府部门内部严密的层级和秩序，近乎所有行政活动都需要通过既定的行政层级予以层层下达、层层落实。20世纪80年代以来，“市管县”体制在我国行政体制变革中逐步复苏，街道办等派出机关大量涌现，并在实践中实际承担着一级政府的职能。伴随着治理主体的范围不断扩大，我国基层自治、网格化管理的浪潮未减，行政层级的严密性在制度、政策、资源、人力的理性配置下日臻提升。当前，属地管理的普遍运用驱动上级政府为明确职责、分级负责向下分配权力至所辖区域，譬如设置不同的派出机构，后者依据相同的逻辑进一步划分辖区，将权力向下划拨给各自治网格或居委会。如此种种，无不共同彰示着目前行政层级延长的事实及趋势。

　　在属地管理语境下，延长行