属地管理背景下我国基层政府执行疲态及其消解——对基层权责失配的审思／陈 昶 邹东升 王 鑫

　　【摘  要】基于权责适配逻辑，当前属地管理的认知偏误引致行政层级延长下的资源过度虚耗、基层政府权责失配与执行惰性以及刚性绩效考核制催生基层执行的副作用，生成显性的基层执行疲态和基层属地政府权责失配困惑。提升属地管理效能，增加基层治理实绩，有必要嵌入行政扁平化的良性制度安排，赋能“街乡吹哨、部门报到”机制，重置弹性灵活的基层绩效考核体系，以裨助基层靶向施策、辨证治理。

　　【关 键 词】属地管理；基层政府；疲态；执行力；权责失配

　　【作者简介】陈昶（1991— ），男，西南政法大学博士研究生，研究方向为国家治理与法治政府；邹东升（1966— ），男，西南政法大学教授、博士生导师，研究方向为国家治理与法治政府；王鑫（1998— ），男，西南政法大学硕士研究生，研究方向为基层治理、应急管理。

　　【基金项目】重庆市城市管理局项目“城市治理现代化背景下的城市公共空间治理研究”（项目编号：CGYJ2020001）；重庆市研究生科研创新项目“现代政府服务模式创新的机制风险与法治规约——基于杭州‘政府事务代表’模式的延伸思考”（项目编号：CYS20179）

　　属地管理是立足于解决问题在基层、化解矛盾于源头，进而明晰各级政府职责，实现守土有责、守土担责、守土尽责的靶向制度设计，是基层行政体系和基层政府行政的指导性原则，起着不可替代的作用。继2019年中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，创新提出“基层减负年”后，2020年4月，中共中央办公厅又印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，再次指出要“科学规范‘属地管理’，防止层层向基层转嫁责任”，重申了纵深推进属地管理、着力提高基层治理质效的现实意蕴，有助于属地管理制的铺陈推广和落实落细。

　　党的十九届五中全会公报明确提出将“社会治理特别是基层治理水平明显提高”作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一，这为属地管理制的纵深推进提供了方向指引。但是，属地管理作为增进基层治理质效的一剂良药，实践中肇因于个别主体出现的“人属地、事不属地”“责属地、权不属地”等脱实向虚的“灰色”认知，派生了行政层级延长下资源过度虚耗、基层行政权责失配等严重的执行偏误。同时，区县“放责不放权”“下事不下钱”，基层行政单位权责失配，陷入了执行疲态。如此种种，不免消解基层行政质效于无形。本文立足于对属地管理认知偏误下基层政府执行疲态及权责失配的成因检视，尝试提出消解之策。

　　二、属地管理的基本内涵界定

　　（一）属地管理的发轫与勃兴

　　释义“属地管理”，首先需要诠释“条块关系”。作为中国行政体制的结构性关系，条块关系意指垂直管理或双重管理的“条条”同地方“块块”政府间的关系。“条”与“块”所构筑的结构性关系及对社会经济发展的映射，切实影响着我