自治形态与精英治理/黄 博

　　（二）自治形态中精英治理的成因分析

　　在控制型治理形态中，精英治理模式的形成与控制型的治理体制及组织机制直接相关，上级组织严密掌握和控制着权力，底层社会的民众几乎没有获取权力与表达权利的机会，在此情形下，精英治理现象自然形成。而在自治形态中，出于以下几方面因素的影响，我们依然可以经常寻觅到精英治理的影子。

　　1.政治因素。科恩认为：“民主的实质是社会成员参与社会管理，它就是自治。”［4］自治即使不能与民主完全画等号，也应与之紧密相关。一个国家或地区推行自治的主旨应该是促进民主化水平的提高，然而，无论是历史上还是现实中，很多国家推行的自治并不完全是把促进民主化进程作为首要目的，很多时候是出于国家治理的需要，是出于降低治理成本、更好地稳定民心以巩固治理阶层地位的考虑。在这一政治因素的影响下，治理阶层就不会真正把权力下放给基层民众，或者仍由上层控制，或者被中间阶层截留，底层民众无法实现参与和管理。比如，在二战后日本所实行的自治实践中，作为一个垄断资产阶级占统治地位的国家，日本实施地方自治的实质是通过对人民最小的让步来维护、巩固其阶级统治。因此，日本的地方自治既不能实现真正意义上的地方分权，也不可能从根本上消除资产阶级自上而下的官僚政治，存在着诸多缺陷与弊端。

　　2.人性因素。马克思曾说过，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关。即使在自治形态中，人们也常常把自身的利益得失放在首位。在自治共同体内，精英阶层会千方百计地维持自身已有的优势地位，并在此基础上运用各种策略扩充资源以提高地位。自治制度有时候甚至会成为地方精英人物摆脱上级控制的工具，或者在实践中被精英阶层利用，逐步由民众自治转化为精英阶层自治。比如，在法国的村庄自治中，随着时间的推移，少部分村民逐渐成为参与村庄政治的核心群体。即使在自治形态中，精英阶层与非精英阶层的分化也愈来愈显著，两者之间的权力划分趋向明显。

　　3.组织因素。自治形态中的非精英阶层也有自身的利益诉求，人性因素使他们同样追求自身利益的最大化，但由于其组织化程度较低而无力与精英阶层进行充分博弈。组织化水平低下使底层民众处于碎片化状态，个体力量的微弱使其无法真正行使民主权利。

　　4.经济因素。“一个国家越富裕，它准许民主的可能性就越大。”经济水平的高低与民众权利意识、参与意识与技能的高低紧密相关。如果一个国家或者地区的经济发展水平极低，即使实行地方自治或居民自治，也要经历一个漫长的过程才有可能取得一定成效。经济发展水平高，民众的自我意识才更容易被唤醒，才有利于参与技能的提高。