农村治理中的非法治形态与矫正机制构建/田 刚

　　2.有法难依。我国立法工作虽然都开展了广泛调研，听取了各级、各地、各部门的意见和建议，但更多的是精英立法、高层立法，吸收基层特别是农民的意见和建议有限，而且越是基层越难以看到立法草案，即便看到也很少提修改意见。有法律法规却难以依照的情况主要有三种：其一，有的法律法规不具体、不便操作。比如，《村民委员会组织法》第二十七条规定，村民会议可以制定村规民约，但没有对村规民约的制定程序、制定内容等做出具体规定。这就导致村规民约走向两个极端：有的具体，但与宪法相抵触而不具有效力；有的过于宏观，全是空话、套话，不违法，但也不管用。其二，法律法规有交叉冲突情况，在适用过程中无法统一标准。有的法律法规是由相关部门起草后按照程序提交审议、批准、备案的，但往往起草部门所设定的基本原则、标准等受到专业等因素的限制，难以在之后的审查中做大的修改，这就会因部门本位主义思想的影响而缺乏全面和系统性考量，从而导致相关法规互相冲突。这种冲突就会给农村农田水利建设、农村环境治理等工作带来困惑。其三，有的法律法规没有结合农村实际进行制定，压缩了村规民约的有效治理空间。比如，根据《立法法》和《行政处罚法》的规定，涉及人身财产方面的处罚权的设定主体和执行都有严格规范，村规民约不能设定处罚权，村委会也不具有处罚执行权。但是，如果没有处罚措施，村规民约就成了“棉花棒”，因不具有约束力而流于形式。为此，有的村不得不违反相关法律规定，在村规民约里设置处罚权并“偷偷执行”，以维护村级工作的有效开展。这虽然推进了工作，但也削减了法律的权威性。

　　涉农法律法规不健全，导致镇、村干部在治理工作中难以找到合适的法律依据，某种程度上选择人治、情治和权治成为权宜之计。

　　（二）治村干部依法治理能力不强

　　党的十八届四中全会提出，要提高党员干部法治思维和依法办事的能力。乡镇和村级干部作为治理农村社会的“关键少数”，直接面对法治建设薄弱的广大农村，更需要增强法治意识，提高法治能力，以法治思维和法治方式开展农村治理工作。然而，有的乡镇干部、村干部虽然表面上在讲依法治村，但实际上并没有将法治思维内化于心，以法治方式化解矛盾、解决问题的能力也不强。一方面，有的乡镇干部、村干部法治思维缺失，心中没有法、遇事不找法，奉行人治、权治思维，坚持以权压法、以情破法，不依法依规办事。调查显示，村民认为乡镇干部、村干部缺乏法治思维、不依法办事的比例分别为33%和46%。因此，对基层干部特别是村干部来说，增强其法治思维和依法办事的意识刻不容缓。另一方面，一些乡镇干部、村干部平时不注重学法，遇到用法之时，即使想依法办事也不知道依靠哪种法律规范，出现“心中无法，手里无招”的窘况，最后只好“葫芦僧乱判葫芦案”，或者不得不仰仗“尚方宝剑”，以上级领导的名义施以压制型治理。

　　（三）农村法律服务资源严重短缺

　　广大农村是人数最多、矛盾纠纷凸显的重点区域之一，仅靠乡镇干部和村干部这一“关键少数”难以担当治理重任，需要检察院、法院、司法局（所）等司法行政部门及法律工作人员通力协作，积极提供法律服务，