农村治理中的非法治形态与矫正机制构建/田 刚

　　3.不以法治以权治。依照《村民委员会组织法》等法律法规，村委会主任由村民选举产生，村党支部书记在党内选举产生。村干部本应代表广大党员和村民的利益，用所赋之公权为广大村民服务，但有的村干部忘记了“一切权力属于人民”的理念，“当官”不为民做主，不信法、不学法、不依法理事，利用群众赋予之公权“一手遮天”、谋取私利。笔者了解到，有的村干部在面对村民拿着法律文本“找上门来”时，还对村民嚎叫“什么法不法，老子就是法”的荒唐言论。这种典型的权治思维必将阻碍农村法治建设的推进。

　　4.不用法治用官治。有的乡镇干部、村干部奉行“官大一级压死人”，在治理工作中，遇到群众稍有异议便亮出“尚方宝剑”，以上级领导怎么说、上面文件怎么规定等方式，试图让村民迫于上级领导权威屈膝“就范”。有的遇到阻力索性甩手不管，往上推，村级推到乡镇，乡镇推到县市，一级一级往上推。“有本事去找上级”成了一些基层干部的口头禅，有的群众还真“不信邪”，到上级部门去找更大的官员了。调查结果显示，有76.3%的上访是由于基层干部没有担当、处理不当导致的。这种不用法治用官治的思维及方式，导致基层干部自身威信不断被削减，农民群众“信官不信法”现象愈加凸显。

　　二、农村治理非法治形态的形成原因

　　农村治理中产生非法治形态的原因很多，本文仅以法治为视角，从治理规则、治理能力、治理协作、治理土壤四个维度进行分析。

　　（一）涉及“三农”的立法、修法相对滞后

　　随着中国特色社会主义法律体系的建立和完善，在村民自治、农田水利建设、土地承包、环境治理等方面都有相应的法规予以规范，但相关治理规则还不健全，主要体现在两个方面。

　　1.无法可依。有的法律法规没有考虑到立法之后出现的新情况新问题，又没有及时修正或修订，无法用现行法律规定进行指引和裁判。主要有三种情况：其一，立法滞后。立法跟不上农村经济社会发展步伐，导致很多新事物、新矛盾、新纠纷找不到法律裁判依据。比如，当前在一些地方兴起的农村“三变”（资源变资产、资金变股金、农民变股民）改革所涉及的集体建设用地和宅基地抵押入股等问题。虽然党的十八届四中全会提出要深化改革，增加农民财产性收入，党的十九大报告进一步明确要深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度，但还没有正式制定相关法律法规进行规范，这就让一些先行先试的地方承担着法律风险。其二，立法位阶不高。一些本应由全国人大等更高层面制定的法律法规，一直沿袭授权地方立法的做法，导致“同案不同判”“同地不同权”等差异性权益纠纷频发。比如，我国现行法律没有对土地补偿费和安置补助费做出明确详尽的规定，由各地政府根据实际情况制定的征收补偿办法各不相同。［2］很多地方因各属一县，仅一步之遥的相邻土地，补偿费却有天壤之别，低补偿农民因“相对被剥夺感”而闹访、缠访。其三，立法顾后不顾前。我国法律法规一般不具有溯及力，立法指引将来的多、考虑过去的少，从而导致很多历史遗留问题难以在现行法律法规框架下得以解决。笔者的调研统计显示，90%以上