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2018年4月中期

“智能化+官僚制”:政府官僚制组织的改进和价值/宋 君 张国平

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:宋 君 张国平 日期:2018-06-06 17:28:56
突怪圈中,严重损害了管理效能、降低了服务水平。
  (二)组织系统封闭,回应性不足
  官僚制组织在横向结构上的部门化和纵向结构上的等级链,明确了组织中不同层级、不同职位上工作人员的职责权限和责任归属,按照制度、等级运作的结果是权、责、利的高度统一;上级控制下级,下级对上级负责,各部门各司其职,组织中的每一个部门、每一个职位、每一个工作人员都是金字塔形组织中线性管理链条上的一个节点。
  官僚制的效率观是一种机械式思维和静态效率观,因而导致组织设计及效率追求的内向性,缺乏从系统的角度对决定组织效率的因素进行综合分析,特别是忽视对组织外部环境的关注,如缺乏与社会沟通的意愿、对社会公众冷漠、以部门利益取代社会利益等。
  (三)稳定性之下缺乏必要的弹性和灵活性
  官僚制组织强调稳定性和连续性,一系列的刚性约束严重损害或降低了组织的弹性和灵活性。如,专业化和部门化导致机构膨胀、条块分割、功能交叉重叠、沟通协调困难;各部门机构普遍严格按照规章制度办事,形式主义、官僚主义盛行;层级化导致组织运作严格执行内部刻板的工作程序,组织整体决策需要分散在不同层级并进行协调后才能做出,文山会海、文牍主义盛行,下级唯命是从,只知一味执行上级的命令而不管其正确与否;专业的狭隘性与等级制又导致个人利益追求中的晋升欲望膨胀,因为在这样的金字塔形结构中,晋升不仅意味着更高的地位、更大的权力,还意味着更优厚的经济回报,晋升也必然成为除金钱以外最重要的非物质性激励因素;过分的制度导向导致了制度与人性的冲突,人性被关进“制度的牢笼”而缺乏光彩和魅力,一味地以制度责任代替道德责任,人沦落为组织的工具、制度的附庸,机构及工作人员墨守成规而缺乏创新,将自身安全看得高于一切等,从而导致组织的狭隘、单调和僵化。
  
  三、抛弃官僚制还是改造官僚制的争论:实质与目标
  
  (一)实质是官僚制滋生的障碍和弊端
  在组织设计层面,官僚制与官僚制诟病总是相伴而生,包括专业性与狭隘性的冲突,封闭性与开放性的矛盾,管理规范性、稳定性与灵活性、弹性的相互制约等,优点与弊端总是相伴而生,成为官僚制一体两翼、共生共存的两个方面。因此,关于官僚制组织设计的反思、批判甚至抛弃的讨论从未断绝,“重塑政府”“摒弃官僚制”之声在公共管理领域不绝于耳。
  终结官僚制的效率视角。对官僚制组织的种种否定,首当其冲的是其“效率至上”的理性追求。由于设计本身的理想主义信条及色彩在官僚制组织的实际运作中不可能充分实现,而现实管理实践中的多样性和复杂性也往往超过了设计者的想象,因而为其失败埋下了伏笔,效率异化、效率悖论不可避免,其理性、完美的设计在现实结果面前只是一厢情愿,人们因此对官僚制低效行政提出了质疑和否定。特别是20世纪80年代以来的新公共管理运动主张将市场化运作模式引入行政部门,“政府再造就是用企业化体制来取代官僚制,即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制,而不必靠外力驱使”[4]。改革的目标包括“富有企业家精神的政府、在公共领域引入半市场竞争、以自由竞争的公共企业组织替代高
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