行政执法文化建构中领导行为影响分析/李 华

　　行政执法文化对行政执法队伍的运转及其绩效起着决定性作用。一段时间以来，公安“滥用强制手段”、交警“抱摔”当事人、城管打砸商贩物品等负面报道频频见于媒体，执法人员经常被公众批评和抱怨，其被认为是不道德、缺乏公众回应性、非人性和自私自利的群体，甚至发生公众与执法人员的暴力冲突。其中的原因是多方面的，但不可否认的原因之一就是执法文化建构的短板明显，执法组织软性的协调和凝聚力不够，“软约束”不足以构成执法人员正确有效履行职责的内在动力。［2］358因此，构建积极向上的行政执法文化能够规范执法人员的执法行为，使其合理利用手中的自由裁量权，创造性地处理并完成工作任务。

　　业界和学界对行政执法文化建构的研究大致分为以下几个方面。一是行政执法文化建设需要以以人为本为切入点，以服务社会为落脚点。［3］二是行政执法者“街头官僚”的属性需要行政执法文化来加以约束。［4］21-22三是执法文化作为柔性管理手段，是对“以制度管人，以制度管事”刚性管理的有益补充，有利于消除一线执法人员对制度的逆反和抵触心理，达到思想上的真正理解和行动上的真正落实，行政执法文化要构建和谐的上下级、同事（同级）工作关系，形成和谐的人员成长关系。［5］四是行政文化的建立需要监督机制、责任追究机制、奖励机制等配套措施。［6］

　　行政执法文化的形成和发展有赖于领导者的指引、规范、选择和强化。行政执法领导者的领导风格、领导方法和领导行为时时刻刻影响着执法队员的心理和行为，也直接影响着执法活动的绩效。对于行政文化和领导者的关系，组织文化研究的开拓者沙因有一个形象的说法：“文化和领导者是同一硬币的两面，当一个领导者创造了一个组织或群体的同时就创造了文化。”［4］20当然，行政执法机构作为公共组织，是由政府设立的，而不像私人企业那样由个人创办。即便如此，执法机构的领导者仍然是执法组织中直接且重要的人物，最有可能代表组织文化和组织氛围。

　　因此，寻找和探求执法行为与行政执法文化建构之间的逻辑和联系，对于改进领导行为模式，引领、推动行政文化变革具有重要意义。不过，行政执法包含的业务领域甚广，面面俱到的研究容易导致大而化之而无法深入。此外，我国的行政执法改革正在向着综合执法的目标迈进，其中作为行政处罚权改革产物的城管综合执法队伍，自成立以来不断壮大，对我国经济社会发展的影响与日俱增。因此，笔者选择城管执法文化建设作为突破口，分析和探讨城管执法绩效、城管执法文化、城管领导之间的演变和作用关系，以期将行政执法文化建构的研究推向深入。在这一思路指导下，通过运用扎根理论对山东的济南、青岛、威海、滨州以及上海、杭州的城管文化建设情况进行调研，以实地参与、观察、纪录、描述来搜集数据，探寻“他们如何看待自己做的这些事情”，并在此基础上提出相关命题和相应的对策建议。

　　二、行政执法文化建构中领导行为的命题

　　行政领导者的决策、组织等行为决定着执法文化建设的方向、路径选择以及资源投入，即使一些领导行为和方式被抵制、取消，也并不影响其处于主动地位。被领导