行政执法文化建构中领导行为影响分析/李 华

 

　　一、引言

　　当前，我国进入前所未有的社会转型期。不论是解决社会转型期所面临的复杂的社会矛盾，积极推进改革，还是实现“两个一百年”的宏伟目标，都要求有一支素质强、能力高且能不折不扣执行中央各项部署和决策的行政执法队伍。我国的行政执法队伍主要包括公安、城管、工商、税务、环保、交通等部门人员，他们工作在第一线，直接面对广大民众，是整个政府部门体系中和公众互动最为频繁、接触最为密切的群体。作为“街头官僚”的主要组成部分，行政执法部门及其工作人员在国家与社会之间、国家权力与公民权利之间的交界面执行工作任务，其工作质量和绩效表现直接决定着行政能力、政府形象和官民关系等，主导着公众对政府的评价，同时在履行行政执法职责的过程中形成了鲜明的文化。

　　“文化影响着组织中的每一件事：从个人的提升到采用什么样的决策。”［1］行政执法的有效运转不仅取决于组织结构，更取决于执法人员对自身工作的态度、行政价值认知、信仰等文化因素。如果说文化是帮助人们对付生活困境的一种努力，那么执法文化则在一定程度上使执法达到单纯依靠制度和组织结构变革所无法实现的“执法效能大幅提高，人民群众满意度显著提升”的执法目标。行政执法改革先是一个人化（文化即人化）的过程，然后才是一个管理的过程。行政文化研究是建立现代行政体制的必然要求。

　　行政执法文化包括执法人员对行政活动和行政关系的态度、信仰、情感和价值观以及相关的执法方式、执法行为、执法习惯和做法等，具有引导、规范、选择和维系作用。按照现代系统论的观点，执法文化呈表层、中介和深层的三层“同心圆”结构：外层的物质文化、中层的制度文化和内层的精神文化。［2］361在这一文化分类的基础上，参照斯科特的新制度理论，以及沙因的文化三层次学说，笔者将执法文化分为物质文化、规范文化与认知文化三类。物质文化主要是指办公设施、执法装备等表象于外的实物；规范文化主要包括制度规范和行为规范，如相关规范性文件以及执法人