制度如何运转：“关键少数”与政策落地/余礼信

来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站作者：余礼信日期：2017-06-13 17:16:37

或生理学的系统［7］，实际上也是一个有机的或有生命的治理系统或制度系统。在戴维?伊斯顿看来，制度规则源于成员们的需要——只要一个团体的成员在政治共同体中显露出最为强烈的相互认同感，他们就会一直面临建立某种规范化的方式来理解彼此之间政治关系的任务。［8］177制度规则的建立，有助于政治系统输出的政策和决策作为具有约束性的东西而被团体成员接受，这样，决策得以执行，制度实现有效运转。那么，一般政治系统是如何界定“关键少数”的呢？戴维?伊斯顿所描绘的政治系统中的权威当局便类似于“关键少数”，且对权威当局的支持是系统存在和运转的最低要求。在阐述时，伊斯顿将权威当局等同于权威角色的承担者，并提出区分系统成员是否为权威当局的两个标准：一是参与某政治系统的日常事务并承担责任，二是他们依法行政并为系统成员认可。具体地说，伊斯顿把权威当局划分为“长老、首领、执政官、立法者、行政官、地方议会议员、专制君主等”［8］199。为避免内涵的笼统化，伊斯顿还对权威当局进行了阶层划分，有等级、层次、工作性质之分。虽然伊斯顿的政治系统分析框架具有明显的西方政治运作色彩，但他关于权威当局的论述对于研究者更深入地界定“关键少数”是有帮助的。他的两个衡量标准说明“关键少数”有政治性与行政性之分，他的阶层划分也说明“关键少数”有中央—地方、事务官—文官和机构内部之分。

　　在中国的政治系统与国家治理体系中，“关键少数”就是领导干部，尤其是党员领导干部。近代以来，中国历史地形成了政党建设现代国家的逻辑与格局，由中国共产党领导国家建设和治国理政。这一逻辑和事实也通过中国宪法得到确立。党的十八届四中全会强调“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证”。中国共产党是中国政治与国家治理的中枢、最高决策者和核心行动者，党员领导干部在制度建设、权力运作等各环节、各领域都发挥着主导作用。从这个意义上说，中国是一个“干部国家”。根据有关法律制度规定，一方面，人民通过选举自己的代表组成全国及各级人民代表大会集体行使决策权，通过人民代表大会选出其他国家机构执行人民代表大会的决策，实现人民群众的意志；另一方面，中国共产党是先进生产力的代表，是先锋队，凝聚人民意志，代表人民领导整个国家治国理政。在实际国家治理中，中共中央及其政治局是国家政治权力的中心，是整个国家治理系统的中枢，制定国家大政方针和设计顶层制度，并由全国各级领导干部及其组织贯彻实施。因此，要理解中国国家治理中的“关键少数”，需要从中国共产党的领导制度（执政方式）来解读。中国共产党的领导制度有内外两条线：党内主要通过中共中央—各级、各部党委—机关党委、纪委—党支部展开，党外主要通过中共中央—各级党委—党组、机关党委—各类组织（主要指国家公共权力机构和部门）。因此，从国家政治运作的性质（政治与行政）来分，公共决策可分为政治性决策和行政性决策，中国政治运作中的“关键少数”至少包含四个层次：中共中央—各级、各部党委—各级党组—各机构、部门。中共中央制定国家战略、大决策，各级党委把大决策细化、具体化，各级党组负责执行其党委的

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