制度如何运转：“关键少数”与政策落地/余礼信

　　总而言之，制度运转的实质是通过制度的细化、具体化来保证国家大政方针的执行，也可以理解为决策及其执行的规范化过程。制度作为文本规范，对于特定对象具有约束作用，并通过自我的不断创新激发生命力，其发展遵循着特定的路径依赖，具有相对自主性。但制度的运转并不是孤立的，是与核心行动主体的决策活动联系在一起的，是由制度体系构建的政治系统中的一环，它能否从形式走向实用，能否保证政策—决策—执行的顺畅以及制度运转的启停，还取决于治理活动中决策中枢作用的发挥程度。

　　

　　三、解读“关键少数”：治理活动中的决策中枢

　　

　　人们创建制度是基于一定的价值理念和目标追求的，通过对人与人之间、组织间、组织内部间关系和行为结构的规范化，让一系列政策、决策得到程序化执行，更好地落地生根。其中，决策者与主要执行者的作用发挥至关重要，它是制度从形式到执行的最核心和最后一环。问题是在当前中国治理活动中，以决策者及其主要执行者为核心的行动主体如何诠释呢？

　　就理论而言，现代西方治理倾向于强调治理主体的多元化。罗伯特?达尔等多元主义代表人物更是强调多元民主政治——多头政体，认为最终的行动主体往往是少数人。亚里士多德在《政治学》一书中认为，最好的政治共同体是由中产阶级公民构成的。托克维尔的《论美国的民主》也认为，中产阶级应发挥作用，地方自治与公民社会（组织）是民主制度稳定的条件。马克思与早期空想社会主义家更是认为，社会是必须加以强化和巩固的组织，国家必须受社会控制，推崇多数人的统治。从当前各国的政治制度来看，绝大多数的国家都自称是民主体制。从政权产生与结构形式来看，绝大多数民主政体都能反映多数人当家做主的夙愿。然而，如果从实际政治生活来看，多数民众并不直接参与治理活动中的决策和执行，民众所能预见、感知、接触的决策者，几乎都是体制内的，都是握有某一领域或行业资源的并能够影响他人的少数人，他们才是某一政策和决策得以出台的最终决定者，并决定着决策执行的程度。民主政体形式多样，有议会制、委员会制和总统制等，但无论哪一种，其国家治理中的主体力量都是那些掌握和分配核心资源、做出最后决策的“关键少数”。马克斯?韦伯与米歇尔斯的官僚政治理论就认为，民主制度的维系与官僚政治是分不开的。韦伯把官僚化视为所有现代社会固有的制度形式。［5］米歇尔斯把寡头统治——由一小撮钦定自己接班人的人进行统治看成是所有大组织共同的管理方式。［6］

　　对于“关键少数”这一术语，在不同的视角和范式下有不同的表述，在不同的层次、领域中蕴含的意思也不同，如领导者、权威当局、利益集团、统治者、执政者、政府、决策者、精英等。美国政治学家戴维?伊斯顿的一般政治系统理论对决策输出和“关键少数”有过精辟的分析。戴维?伊斯顿在《政治生活的系统分析》中明确指出：“系统分析构成了其贯通整个复杂结构的网络，这一网络是由若干机构及一个个行为模式所组成的。”戴维?伊斯顿用政治系统这一术语替代国家，也用结构、网络等术语替代制度、制度体系，他所描述的一般政治系统是在梅里亚姆“系统政治”基础上发展而来的，是一个有机