制度如何运转：“关键少数”与政策落地/余礼信

　　由于制度不是像组织、机构、企业一类的实在物，而是刻印在文本上的，如何辨别和测量成为制度落实需要克服的难题。制度所搭建的是无形的存在于参与者头脑中的一个框架、一种指示、一个处理系统，引导和规范行动者的行为，却并不是实实在在的工程。治理主体在行动时，其本身能否适时根据实情辨识制度及是否严格按照并不为被治理者全面熟悉的制度执行决策，就成为制度有效运转难以跨越的藩篱，制度虚置、制度剪切、制度敷衍、制度附加、制度置换等现象层出不穷。［4］因此，制度执行过程中强调的是实用中的规则而不是形式上的规则。也就是说，一旦某些参与者成为特定政策、特定领域的执行者，就会被自然地社会化到现有的规则、规范的行为体系当中。执行主体能够将文本制度熟记于心并按其行动，甚至在具体政策、决策执行中创新和完善原有制度体系。

　　制度创新与完善的过程，就是制度有效执行的过程，表明制度在良好运转。如何实现呢？这就需要有多层次和跨层次思维。斯科特（2014）认为，制度会在各种层次上运行——从世界系统到个人间互动层次。Rousseau（1985）指出，多层次思维有助于不同层次的静态的单层次的制度研究成果的集成与加总，跨层次思维有助于重构以往研究中被忽略的处于不同层次的变量之间的互动关系。Klein等（2000）认为，以往制度研究者们多惯性地将研究锁定在某一具体的层次中，导致对制度体系分析过于分化，而任何关于制度复杂现象的解释，都必须包含层次分析的概念。这就告诉我们在国家治理中，国家根本制度、基本制度和具体制度是紧密联系在一起的，是制度体系的不同层次，根本制度和基本制度侧重于从宏观层面，包括中央大政方针、国家法律；具体制度侧重于具体的政治决策、行政决策和执行策略。制度运转的着力点在于制度执行成效，但不能就此忽视制度体系的其他环节。制度运转牵动的是制度体系和政治系统，宏观层面与微观层面都要系统考虑。宏观层面的制度落地最终看的是微观层面的具体制度的推动行动主体的决策与执行。

　　除了跨层次的纵向思维，跨领域和部门的横向思维也是不可少的。制度体系是一个纵横交错的结构网络，各项制度间存在一定的结构关系。对某类规则的激励和行为的影响经常与其他规则架构相关联。从某种意义上说，政策、决策作为规范性文本本身就是制度的一个范畴，某个政策的改变或者某个决策的具体化同时也是一部分规则的变化，它会影响其他相关规则的效用。例如，曾被热议的需要证明“自己是自己”的规定就是很好的说明，民政部门需要办事，民众前往公安部门开具身份证明，而公安部门依法规并无此类职能，这是由部门之间的制度不协调所致。再如，一直广为诟病的中国户籍制度，其本身是一项关于人口区别和管理的行为规范，之所以被热议是因为它所连接的一系列福利性制度，也正是如此，户籍制度的改革可谓牵一发而动全身，涉及一系列有关制度的变更和相关个人、组织间的关系调整。宏观的政策变更会导致中层的决策转变，影响基层执行者的行为。制度落地过程中会衍生出一系列的具体制度