建构中国治理体系和治理能力现代化的新范式/李宜馨

　　但是，诸多国家包括前苏联的改革经历已经证明了此种改革方式的局限性。这种局限性集中表现为以下三个方面：一是无视私营部门与公共部门的区别，简单套用私营部门的管理技术；二是改革仅仅关注效率，而忽视民主、公平、正义等价值；三是改革虽然取得了一定成效，但也带来了许多负面效应。新公共管理实践中注重将经验层面的经济管理方法运用到政府的行政管理中，例如签约外包、合同出租、用者付费、绩效评估、项目预算等私营企业的管理方法，这些管理方法在革新传统公共行政管理方法的弊端方面具有重要价值，也在一定程度上实现了行政的高效率。但新公共管理是在公共部门与私营部门无差别的前提下对这些管理方法的简单移植，忽视了这些管理方法在公共管理领域中应用的不合理性，以及这些方法能否真正实现公共管理所具有的公共性价值。新公共管理理论使得公共行政重视“实然”的操作层面，忽视了“应然”的价值层面，忽视了对公共行政伦理的、社会的、政治的价值追求及价值实现，导致政府公共管理的公共性和价值性缺失，体现出新公共管理理论的局限性。新公共管理理论将效率作为公共行政追求的唯一目标，将公共行政沦为追求效率的工具，以至于使公共行政丧失了作为行政体系本身的公共属性。同时，结果导向的量化管理容易“见物不见人”，具有片面性。面对新公共管理改革措施的无效或失效，以登哈特为代表的后新公共管理学者提出了新的改革模式。西方政府改革新模式的兴起，对于我们拓展行政体制改革的思路也具有重大启发。

　　（二）新公共服务运动的启示

　　新公共管理理论虽然提出了摒弃官僚制的口号，但由于它忽视官僚制政府弊病的政治表现，所以只是以市场化运作模式和私营部门的管理方法对官僚制进行了修正，从而使改造后的官僚制政府更能适应当代经济与社会发展的要求，但并没有消除官僚制政府本身的弊病。因此，必须超越新公共管理，并从政治层面推进对官僚制政府的改革。登哈特等的新公共服务理论和格利夫等的公民参与理论就是其中的代表。传统公共行政理论认为，政治与行政二分是建立高绩效政府的基础。但是，公民选出的官员不一定与公民的偏好完全一致。政治领袖与官僚制政府之间存在着信息不对称，二者之间存在“外行”与“内行”的矛盾。在登哈特看来，“与新公共管理（它建立在诸如个人利益最大化的经济观念之上）不同，新公共服务建立在公共利益的观念之上，建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上”，从而将民主社会的公民权理论、社区和市民社会模型及组织人本主义和组织对话理论视作其新公共服务的理论基础。在登哈特看来，所谓公共服务是指“关于治理体系中公共行政官员角色的一系列思想，而且这种治理体系将公民置于中心位置”。从政治路向出发的官僚制政府改革理论，试图通过民主治理模式的构建，使公民重新获得对官僚制政府的控制，从而解决官僚制政府的弊端。可以