美国“进步时代”改革对我国制度变革的启示

　　美国“进步时代”是指19世纪90年代到20世纪20年代，这一阶段是美国国家建设史上关键性的治理转折时期。在这段时间内，美国社会完成了一系列进步的改革运动，从根本上完成了国家治理结构转型，使得美国社会能够重新适应经济的巨大变迁。

　　我国今天所遭遇的各种问题、矛盾和困惑，如官员腐败、经济监管、食品安全、劳资关系紧张等，与100多年前美国人所面对的状况有着很多相似之处，因而美国人解决这些问题的方法、路径和经验理应受到我们的重视。如果我们要解决今天面临的问题，研究昨天他们是如何处理的，将是非常明智的。

　　一、重新确定权力边界

　　从政治生活来看，在“进步时代”之前，美国存在的问题之一是政府权力的效力问题。各种社会矛盾层出不穷，但政府却无法解决这些问题，其根源就在于美国当时存在的极端自由主义思想，也就是“管得最少的政府就是最好的政府”，政府根本没有权力去解决现代化进程中出现的各种新问题。为了应对国内各种严重的社会问题，充分发挥政府的效力，“进步时代”的美国迫切需要对权力的格局进行重新配置。因此，“进步时代”政治制度改革的主要内容，就是围绕权力展开的。“在这个公司资本主义的时代里，背景多样的美国人努力试图对美国民主的含义做出新解释，他们追问政府怎样能够保护百姓避免工业主义和经济集中带来的副作用，以及这个政体怎样能够通过政府重新掌握国家的命运”（迪纳：《非常时代——进步主义时期的美国人》，上海人民出版社2008年版，引言第9页）。

　　种种危机要求国会和总统做出积极响应，要求联邦政府和地方政府协调行动，但在旧体制之下，对于各种问题，政府的反应总是难以让人满意。一方面，“进步主义运动”发起之前，在联邦政府层面，美国联邦政治的国会与总统之间的关系一直被“强国会、弱总统”的宪政模式主导，总统领导的行政部门不能发挥有效的领导作用；另一方面，内战结束后虽然修正了“二元联邦制”，赋予联邦政府更大的权力，但经济和公民事务管理权仍然掌握在州和城市政府手中。州的立法和管理往往是针对各州的具体情况而定，并受到州内政治的牵制，根本无法应对全国性的重大问题。更重要的是，地方政府本身行政权力分散，部门各自为政，既缺乏统一指挥，又没有公共监管体制。

　　因此，从老罗斯福总统开始，进步主义的制度改革就逐步加强国家机器内部的整合，充分发挥政府的权力作用。联邦一级开始打破“强国会、弱总统”的格局，把总统职权推进到他认为宪法没有明确禁止的领域，有力地发挥了行政部门的领导功能。在此之后，老罗斯福的继任者逐步将联邦财政治理权从国会手中转移至总统部门，使总统的权威变得更为重要。历史学家卡恩将这个权力的转移称为“内部的国家建设”，这为20世纪美国政府体制的进一步现代化，尤其是为富兰克林·罗斯福在新政时期扩大政府权力奠定了基础。与此同时，为了更好地解决全国性问题，相对于各级地方政府，联邦政府的权力也逐步扩大，并在此基础上逐步确立了联邦政府和地方政府权力的合理界限，为正常有序地行使各自的权力奠定了基础，保证了政府权力发挥效力的及时性和有效性。

　　在当下中国，政府的权力同样需要重新配置。