美国“进步时代”改革对我国制度变革的启示

　　二、贯彻税权法定原则

　　美国“进步时代”之前，政治秩序混乱的第二个表现就是政治腐败猖獗。“在19世纪和20世纪之交，在每一级政府，美国人都发现自己的国家存在着相当多的政治腐败，而且主要是‘商业腐败政治’的腐败。腐败交易是当时各级政府的操作模式”（马骏等主编：《美国进步时代的政府改革及其对中国的启示》，格致出版社2010年版，第26页）。政治评论家亨利·亚当斯在小说《民主》中借主人公Baron Jacobi的嘴说：“我已经活了75岁，这一辈子都生活在腐败中。我走过很多国家，没有一个国家比美国更腐败。”他警告说，如果任凭危机发展下去，公众被逼到无路可走的时候，美国将为一味追求“经济发展”付出沉重的代价。政治腐败给政治生活带来了严重的负面影响，不仅使政府公信力遭受严重破坏，而且导致社会危机四伏，险象丛生，全国上下弥漫着一种普遍的愤怒与失望情绪。

　　为了遏制严重的官场腐败，“进步时代”的美国从预算和程序的角度对权力进行了更为严格的限制。美国“进步时代”预算改革的目标就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。只有能“看得见”，尤其是政府的财政能“看得见”，人民才有可能对政府的权力进行监督和约束。1905年，一批人设立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”。在他们的推动下，纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代预算。到1919年，已有44个州通过了预算法。1921年，美国联邦政府通过了预算和会计法案，标志着预算法案在美国的正式确立和实行。

　　借鉴“进步时代”美国的做法，坚持、贯彻并落实税权法定原则对于当下中国具有尤为特殊的意义。我国在建立社会主义市场经济体制的过程中，政府发挥社会主义制度的优越性，在经济增长中承担了大量的责任。最近十多年，每年全国各级地方政府的财政收入都超高速增长，实际增幅与目标增幅相比，都接近或超过200%。更重要的是，各级地方政府都把超额完成税收任务当作一项政绩。在政府已经掌握了大量资源，而且几乎可以动用各种手段继续掌控资源（如各种税收）的前提下，如何通过贯彻税权法定的原则来制约政府的权力，尤其是财政收入和支出权力，就显得格外重要。

　　从根本上遏制腐败的发生，尽管我们需要从很多层面进行制度设计，但在现阶段，从学习借鉴美国“进步时代”做法的角度出发，我们至少需要从以下三个方面入手：第一，在宪法中增加维护公民作为纳税人的权利的条款。现行宪法中，只规定了公民有依法纳税的义务，对于如何纳税以及纳税之后的权利，完全没有涉及。因此，必须从宪法层面规定政府税收的程度，保障公民作为纳税人的权利，从根本上落实税权法定原则。第二，政府确定的税收项目应该由人大通过。各项税收的确定，不能单纯地由行政机构立法，而应当把权力赋予立法机构，由人大来负责。第三，政府的财政支出应该透明公开，经人大审议和批准。

　　三、重塑政府与市场的关系

　　从经济生活来看，由于“进步时代”之前美国政府信奉放任自由主义，美国政府的执政理念是“管得最少的政府就是最好的政府”，所以伴随着经济的快速增长，经济生活的秩序越来越糟糕。这主要体现在以下几个方面：首先