地方官员“避责生存赛”的根源与治理路径／张 磊

　　【摘  要】避责的本质是懒政怠政，源于风险社会、舆论传导和信任危机等多方矛盾。地方官员会通过找替罪羊、折中“最优”、控制议程、行为选择等参加到“避责生存赛”中，以转嫁和推卸责任。地方官员避责的危害在于地方治理蒙上官员主观色彩、协调功能缺失造成多元分化、目标替换导致政策传导偏差、行为结果严重偏离初心使命。为此，需要对地方官员避责进行积极治理，重塑地方官员心理机制，转变其消极价值认知；强化激励问责机制，为积极履责提供良好空间；完善选任管理机制，优化地方官员队伍；增强地方官员治理能力，提升国家治理成效。

　　【关 键 词】地方官员；避责；公共利益；权力异化；问责

　　【作者简介】张磊（1981— ），男，中共广东深圳市委党校副教授，主要研究方向为执政党基本问题、中共党史。

　　一、地方官员行为转变：从邀功到避责

　　政府官员作为公共权力代言人，理应将公共利益追求作为自身目标，但官员自身的经济人、政治人等属性使其行为过程中出现了实现自我利益的趋向，造成官员行为的复杂性。现阶段关于官员行为的研究主要是从邀功与避责两个维度展开论述。大多数学者认为，邀功与避责呈现交互共存状态，只是某阶段邀功行为占据主导而另一阶段避责成为主流。改革开放之初，经济发展的强烈需求造就了行政系统内部显著的经济倾向，最具代表性的就是经济指标成为官员考核与晋升的绝对指标，这一背景催生了“晋升锦标赛”。地方官员通过促进地区经济发展获得晋升资格，其行为与国家发展利益之间形成一致性。但随着经济与社会转型，情况发生了转变，“五位一体”格局的提出与强化使得地方官员除经济发展之外还面临着社会治理、环境治理诸多任务，这是一种倒逼的发展方式。为进一步激发地方治理活力，中央放权力度不断增加，与权力、资源下放同时发生的就是地方政府公共责任的承担，与此相随的也就是问责机制的强化。党的十八大以来，中央持续实施高压反腐政策，不断强化问责机制，营造了良好的政治生态，提升了党和国家的形象。

　　然而对于地方官员来说，随着政治环境转变，其行为也由邀功转变为避责。越来越多的地方官员将避责作为主要行为，形成了与“晋升锦标赛”相对的“避责生存赛”。避责是对问责的一种消极回应，其产生根源可从宏观、中观和微观三个层面进行分析。首先，在宏观上，地方官员避责源于治理不确定风险与政府责任无限扩张的矛盾。风险社会理论提出，经济发展到一定程度后，社会呈现出网络性、系统性格局，一个环节的问题很可能会对其他部分造成影响，增加整个社会的不确定性。中国正处于该阶段，虽然一直强调简政放权，但国家职能在实质性扩张。一方面，地方官员要对众多事务负责，成为无限责任主体；另一方面，社会的不确定性容易引发各种问题，这些问题的归因很可能会与地方官员有关。在双重压力下，地方官员就会选择避