地方官员“避责生存赛”的根源与治理路径／张 磊

　　（三）控制议程

　　为降低风险、规避责任，一部分地方官员会通过控制议程保障政府政策的“安全范围”。所谓“安全范围”，就是政府政策内容、实施程度、实施时间等具有低风险，相关内容是对原有政策的重复。这是一种典型的保守主义决策方式。控制议程也就是对风险过大的决策和项目进行回避和否决，找出各种理论论述其不恰当性，有时还会进行直接的行政干预，转变利益相关者的态度。正如上文所述，地方官员的主要行为模式已经从邀功转变为避责，尽管创新可能会为地方官员带来更多收益，使其获得更多的晋升筹码，但创新是一项高风险行为，地方官员为避免问责，往往会放弃未来不确定的高收益而选择相对平稳的发展方式。持有这种思维的地方官员会产生严重的路径依赖，惧怕创新所带来的问责可能性。路径依赖是避责情境下地方官员的一种“理性”选择。

　　（四）行为选择

　　地方官员为逃避责任会有意识地进行行为选择，即实施那些维护声誉的行为、规避那些对自身不利的行为。比如，当地方官员抵御自然灾害不力时，就会选择重点宣传抗灾过程中的先进人物和事迹，对抗灾过程中出现的问题避而不谈，甚至故意夸大灾害规模，以将损失归因于天灾，达到转移视线、转嫁责任的目的。更为普遍的现象是地方官员采取欺下瞒上的行为，对已经发生的问题进行再加工。在突发事件发生后，有些地方官员或者隐瞒信息，企图通过虚报事件损失减少问责，或者延后报告以争取一定的事件处理时间，或者采用一些模糊性语言混淆视听等。这些是地方官员避责的常见形式。避重就轻的行为选择是极为严重的自利行为，是公权私用的典型代表，也违反了政务公开透明的基本要求。地方官员选择性的避责行为是以保护自身利益为目的的，这会延误危机事件的处理进度，造成更大损失。

　　三、地方官员避责行为的危害

　　（一）地方治理蒙上官员主观色彩

　　避责行为是一部分地方官员基于自身利益的一种主观性判断，是与公共价值和公共理性相悖的。地方官员将个人得失作为决策与行为的依据标准，也是一种消极心理倾向的体现，是地方官员原子化个体的表征。但地方官员在组织中具有特殊性，其权力和地位会在组织部门中形成相应的影响与效果，当地方官员表现出较强的风险规避偏好时，下属就会主动迎合这种偏好，使得地方官员消极、负向的个人主观心理演变成地方政府整体性的氛围与惯例，破坏地方的良性政治秩序。在官员低水平担当意识和作为意识的情况下，地方治理工作的成效可想而知。负面主观氛围与心理机制的形成会降低地方官员治理的积极性与主动性，严重影响上级政策落实与相关工作展开，也极大地制约着地方官员治理能力提升。

　　（二）协调功能缺失造成多元分化

　　在中国，政府在各领域发挥着主导性作用，相对理想的状态是在政府有效引导下，行政、社会与市场诸多主体形成治理合力，提供优质公共产品与服务，满足公共利益需求，提升公共价值。但一部分地方官员的避责行为使得现实与上述状态相去甚远，避责行为使得地方政府应有的协调、统筹功能得不到发挥，治理价值无法实现。地方官员为逃避风险所做出的决策是低质量的，不能为公民提供相契合的产品与服