城市行政区划优化背景下城市治理困境及其化解之道／赵汝泽

来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站作者：赵汝泽日期：2021-12-22 10:07:00

　　【摘要】城市行政区划优化对城市治理目标的实现具有重要意义。行政区划优化视角下的当代中国城市行政区划优化不是资源的优化配置，也不是中心城市汲取周边地区资源的手段，而是遵循其历史发展脉络的城市治理活动。在城市行政区划优化过程中，城市治理面临的城市居民身份认同错位、城市管理缺位、城市经济发展受限等困境与城市行政区划的责任定位、组织载体和产权界定功能受阻有关。为此，应当建立健全城市“分区治理”体制、加快服务型政府建设、科学划定城市发展边界，以化解城市治理困境。

　　【关键词】城市治理；城市行政区划；“分区治理”体制；服务型政府；城市发展边界

　　【作者简介】赵汝泽（1994— ），男，贵州师范大学历史与政治学院政治学理论专业博士研究生，研究方向为政治学理论与区域治理。

　　【中图分类号】C936；D63 【文献标识码】A 【文章编号】1003-2606（2021）22-0039-04

　　城市行政区划优化是促进城市治理的重要手段，其本身也是国家治理的重要内容。针对行政区划优化与城市治理之间关系这一问题，学术界已有较为丰富的理论和实证研究，但现有研究多聚焦于探讨我国行政区划调整对城市治理、国家治理的影响或论证城市行政区划调整产生的效果，对城市行政区划优化过程中可能甚至已经造成的城市功能受阻以及城市治理困境却习惯性地“屏蔽”了。城市行政区划优化是促进城市治理、推动城市发展的重要手段，如果城市行政区划优化过程中出现的相关问题得不到重视，城市治理效能与城市发展预期目标将难以实现。鉴于此，本文将在行政区划优化这一理论视域下探讨我国城市行政区划优化存在的困境以及产生的原因，以期能为我国城市治理目标实现、促进城市发展提供一些有益参考。

　　一、为实现城市治理目标的当代中国城市行政区划优化

　　俞可平指出，国家治理的理想状态是善治，也就是公共利益最大化的治理过程。［1］回到城市这一场域，可以说，城市治理是城市范围内相关主体在法律制约下，通过平等协商互动参与城市公共事务，以达成城市利益最大化的过程。城市行政区划优化本身也是城市治理的重要内容，因为城市行政区划优化就是在城市相关主体的互动下进行的以实现城市公共利益最大化为目标的公共管理活动。

　　对于现代中国城市行政区划优化的认识，关系着如何看待城市、理解城市、明晰城市治理需求，这是破解当代城市治理问题的基础。目前，国内学界对现代中国城市行政区划优化的认识可分为以下三种：一是行政区划资源论，部分学者将城市行政区划调整视为要素、空间、权力等资源的优化整合。因此，他们呼吁加强城市行政区划调整以促进城市资源优化配置，实现城市发展。二是城市汲取论，基于中心城市与城市边缘地区发展差别，部分学者把我国城市行政区划调整看作中心城市抢夺周边地区资源和发展机会的重要手段。因为中心城市快速发展以牺牲周边地区和边远农村发展机会为前提，周边地区和农村地区为中心城市发展做出了牺牲和贡献，却无法享受应有的发展成果，因而他们要求城市反哺农村，缩小城乡差距。三是行政区划优化论，部分学者认为城市行政区划调整本质是通过制度供给实现城市治理目标、促进城市发展的过程，其本身也是国家治理的

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