2021年11月下期
城市行政区划优化背景下城市治理困境及其化解之道／赵汝泽
来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站
作者：赵汝泽
日期：2021-12-22 10:07:00
| 定区域内的各个政区（或行政区划）在形成、发展和变迁过程中形成的各种穿插交错或各种经界不正之地的总称”［3］，包括“飞地”和“犬牙之地”（见图1）。作为行政区划的产物，“插花地”不管是以往时期还是当前都普遍存在。总结起来，我国历史时期犬牙交错的政区划分原则、山川形便的政区划分原则、现代城市扩张是“插花地”产生的主要原因。对于城市来说，“插花地”的存在对城市管理极为不利，因为其特殊的地理位置很容易产生管理缺位，既不利于提高行政管理效率，也不利于降低行政管理成本。一方面，“插花地”很多情况下是距离其他政区行政中心近，而距离本政区行政中心远，距离近的一方政区行政中心对该“插花地”没有管理权限，对该“插花地”有管理权限的行政中心又因为距离远而不利于管理；另一方面，政府加强对“插花地”的管理就意味着要增加更多的人力物力，这无疑会加大行政管理成本。
（三）城市行政区划产权界定功能受阻造成城市发展受限
产权界定是行政区划的又一个重要功能。按照行政区划优化理论，城市行政区划调整不是为了抢夺地方资源以促进中心城区发展，而是通过行政区划优化促进中心与边缘、城市与乡村协调发展。如果行政区划优化无法满足资源优化配置，就难免会造成城市行政区划产权界定功能受阻，导致城市发展受限。
城市行政区划优化产生的资源汲取导致城市行政区划产权界定功能受阻与发展受限。在城市发展过程中，行政区划既是权力边界又是责任边界。行政区划在确定政府公共权力行为边界的同时，要保证当地政府对辖区内资源进行公平且有效的分配，以促进区域协调发展。但现实中，城市行政区划优化并不都能对城市辖区内资源进行有效优化整合，以减少内耗，在城市内部形成发展合力。城市行政区划优化过程中将城市周边区域纳入城市发展范围，但调整后的城市凭借产权界定加重了对城市边缘地区的资源汲取。一方面，城市行政区划调整过程中，由于土地极差地租影响，那些距离城市中心城区近的区域往往会优先发展，而那些远离城市中心的地区发展却相应滞后，这无疑会拉大城乡差距，有悖于行政区划优化的初衷。另一方面，城市领导者有时会为了促进中心城市的产业优化升级而将那些经济效益好、附加值高且对环境污染小的企业向城市中心区引进，将一些对环境污染重、附加值低的企业向郊区转移，这无疑会进一步拉大区域发展差距。
城市行政区划优化产生的“假性城市化”导致城市行政区划产权界定功能受阻与发展受限。“假性城市化”是城市行政区划优化过程中，城市为了扩大城市规模而将大片农村地区划入城市范围的现象。通过城市行政区划调整，大量农村地区被划入城市，大量农村人口成为城镇人口，表面上看似城市化程度更高了，但城市并没有发生根本的变化，而且将大量农村地区划为城市地区，当地农民不但没能享受到作为城市居民应有的福利和待遇，反而失去了以前作为农民享有的优惠政策。此外，以往省给予县和县级市一级的财政补贴也会取消，因为省的财政补助不会给到市辖区。就城市发展而言，城市行政区划优化产生的“假性城市化”现象不但模糊城乡边界、造成城市行政区划产权界定功能受阻，而且不断扩大的城乡差距也会阻碍城市经 |