城市行政区划优化背景下城市治理困境及其化解之道／赵汝泽

　　以上关于中国城市行政区划优化的认识，都为我国现代城市行政区划调整提供了重要参考。但从我国城市行政区划优化的历史脉络看，行政区划优化理论在吸收现有理论成果、尊重我国城市行政区划优化历史脉络基础上，更好地解释了城市行政区划优化与国家治理现代化之间的关系，能帮助我们更好地理解行政区划与国家治理之间关系。这既符合我国城市行政区划优化的历史经验，又符合城市行政区划优化的现实。城市行政区划优化作为城市治理的重要组成部分，既不是要素、权力和空间资源的优化整合，也不是中心城市汲取周边地区发展资源和发展机会的手段，而是提高城市行政管理效能、提升城市治理能力、促进区域协调发展以及维护社会稳定的治理活动。行政区划优化理论不论是从理论上还是从实践上都更接近我国当前城市行政区划调整的本质。未来可以预见，服务于城市治理效能提升的城市行政区划优化就是我国城市行政区划调整的发展方向。

　　但是，值得注意的是，城市行政区划优化成为国家治理的重要组成部分，是由我国当前基本国情决定的，并受制于不同地区的历史文化传统与经济发展水平。尽管城市行政区划优化是城市行政区划调整的趋势，但不同地区城市行政区划优化的方式、程度、成效千差万别，其本身就很不平衡。因此，审视中国现代城市行政区划调整，一要把握其行政区划优化的总体发展趋势，在吸取历史经验基础上厘清我国不同时期城市行政区划调整的目标导向；二要理解和认识我国现代城市行政区划优化所存在的不平衡性。如此，才能有效规避城市行政区划优化过程中的盲目性，确保城市行政区划调整为城市治理现代化服务。

　　二、行政区划优化背景下的城市治理困境

　　（一）城市行政区划责任定位功能受阻造成城市居民身份认同错位

　　行政区划最为重要的一个功能就是对辖区内成员需要承担的公共责任进行空间定位。城市辖区内成员的公共责任既包括管理人员对辖区事务进行管理的权力和责任，也包括辖区内的公民需要对辖区承担的责任和义务。调整后的城市行政区划如没能及时实现市民属地身份转换，很大程度上会导致城市行政区划责任定位功能受阻。

　　城市行政区划优化产生的“族裔飞地”导致城市行政区划责任定位功能受阻与居民身份认同错位。“族裔飞地”是在特定的行政区域内，生存着一群与该行政区域内其他地方居民具有不同的风俗习惯、传统文化和身份认同的居民的一小块区域。按照不同划分标准，可分为民族“族裔飞地”、城市“族裔飞地”以及移民“族裔飞地”。“族裔飞地”的产生有其特定的背景，历史时期的战乱和自然灾害导致的人口迁移是“族裔飞地”产生的主要原因。改革开放后，“族裔飞地”更多的是由经济发展催生的行政区划调整造成的。我国目前很多大城市在改革开放前还只是一个有着居民世代生存在这里的小村庄。随着国家政策推进，大量资金推动了这些村庄的城市化进程，过去的农村地区逐渐演变为城市，加上越来越多外来人口因工作和生活需要落户在这里，新的市民文化随即产生。但世代居住于此的村民并不会因为城市发展而放弃他们原有的习俗和文化认同。比如，我国部分沿海发达城市，原住居民依然保留着其与现代都市迥然不同的生活习惯，这也使得