城市行政区划优化背景下城市治理困境及其化解之道／赵汝泽

　　城市行政区划优化产生的“地域鸿沟”导致城市行政区划责任定位功能受阻与居民身份认同错位。过去“地域鸿沟”主要是因地域阻隔造成的距离隔阂，随着社会的变迁和发展，现代“地域鸿沟”不仅包括地域距离产生的地理隔阂，还包括语言、文化差异、收入差距、发展程度不平衡造成的心理隔阂。目前，对于大多数城市居民而言，城市不合理扩张是产生“地域鸿沟”的主要原因。在城市发展过程中，城市领导者为了扩大城市规模而将城市周边县（市）纳入城市。虽然将城市周边县（市）纳入中心城区能够扩大城市规模和增强城市经济实力，但对周边县（市）居民而言，其难以接受，因为世代生活在这里的居民有着他们独特的生产生活方式，也有他们习惯的管理模式，一旦撤县（市）设区，意味着他们以后发展主导权被城市掌握，谁也不知道他们居住的环境会因为城市发展变成什么样，也不知道世代居住的这块土地什么时候会被征收，这都是他们所担忧的。

　　（二）城市行政区划组织载体功能受阻造成城市管理缺位

　　承担城市治理的组织载体是城市行政区划重要的功能之一。城市行政区划优化是国家为了方便行政管理而进行的行政区划调整，但调整过程中的城市行政区划在行政管理方面产生了诸多矛盾和问题，而且有些矛盾和问题严重阻碍了城市行政管理的正常运行。

　　城市行政区划优化产生的“体制摩擦”导致城市行政区划组织载体功能受阻与管理缺位。城市行政区划优化产生的体制摩擦主要体现在“市”与“市辖区”的体制摩擦上，因为改革开放后，我国城市行政区划优化主要以撤县（市）设区、切块设区的设区调整为主，1978年以来，我国市辖区数量就增加了700多个。《中华人民共和国宪法》赋予市辖区一级行政建制的合法地位，市辖区作为中国城市的重要组成部分，其主要作用是分担城市部分工作，提高城市管理效率。但与县和县级市相比，市辖区权力缺乏完整性。作为我国行政管理体制中的一级政府，县和县级市具有独立的管理系统，能够直接管理辖区内的各项事务。但县（市）改区后，很多县和县级市原有的管理职能和决策权力都要上收到市一级，市辖区政府也非一级独立政府，而是作为上级市政府派出机构存在的。在这种情况下，原本独立的县和县级市在调整后，市一级政府和丧失独立权的区级政府很容易产生职责同构问题。市一级握着重大项目审批权，市辖区的重大事项都要经过市一级批准，但执行主体都在区一级。受市与市辖区之间职责同构、权责不对等影响，市一级和市辖区一级极有可能陷入“争利让责”的尴尬局面。城市行政区划优化的初衷是促进城市经济发展以及提高大城市管理效率，但其产生的体制摩擦不但没能提高其城市管理效率，还使城市行政区划的组织职能发挥受阻，掣肘城市管理。

　　城市行政区划优化产生的“插花地”导致城市行政区划组织载体功能受阻与管理缺位。“插花地”指的是“特定时期、特定历史条件下、特