城市行政区划优化背景下城市治理困境及其化解之道／赵汝泽

　　三、化解我国城市治理困境的思考

　　（一）建立健全城市“分区治理”体制以化解城市居民身份认同错位

　　建立健全城市“分区治理”体制是化解城市居民身份认同错位的重要举措。首先，在同质性较强的城市中心区实行城区一体化的城市治理机制。对于城市中心区而言，其辖区内异质性较少，且距离本城市行政中心近，因此中心城区的管理和服务可以由市政府统一决策、统一规划和统一管理。其次，在混合型城市空间构建“混合型”治理体制机制。城市混合空间指的是城市政区内存在的城市和乡村两种不同形态的混合地区，由于混合空间内具有明显的异质性，由市一级政府统一管理就很容易形成管理上的冲突。在坚持市一级领导基础上，在混合型空间内可以根据不同空间的差异性给予当地一部分管理自主权，以确保混合型城市空间在向城市空间过渡时期平稳调整。再次，在具有强独立性的城市空间构建自主性空间治理体制机制。为了适应城市发展，一些城市会将临近城市的其他一些县（市），特别是实力强的县（市）通过设立市辖区的方式纳入城市发展范围。这些被纳入的县（市）在设区前就有着独特的管理模式和发展方向，设区后市一级对其进行统一规划和统一管理不但不利于促进本地区发展，反而容易引起管理冲突。对于这些地区，城市不应该进行过多行政干预，而应该在保持领导权不变基础上留给当地政府管理部门充足的自主权。

　　（二）加快服务型政府建设以化解城市管理缺位

　　与管理型政府强调经济调节、市场监管和社会管理不同，服务型政府以满足人民需要为目标、以促进发展为导向，旨在进一步提升政府为社会和人民服务的能力。对政府而言，加快职能转变需要从两个方面做出努力。一是提升政府服务质量。服务型政府构建最首要的是政府工作人员服务理念的培育，政府工作人员需要明确其作为社会服务者的角色定位，厘清政府与城市居民、企业与社会组织之间关系。要着力提升政府工作人员的能力与素质，政府工作人员作为政府工作的执行主体，是公众眼中政府形象的代表，也是政府服务的延伸。二是转变政府治理模式。城市行政区划优化产生的体制摩擦很大一部分原因是城市治理模式不科学导致的，撤县（市）设区后市一级更多的是将新设市辖区作为其下属机构，而少有考虑新设区的发展需要。所以，创新政府治理模式，既要简化市级政府对市辖区的行政审批程序，又要构建政府、社会组织与居民多元共治下的治理模式，给予市辖区内政府管理人员、企业、居民更多发声的机会。

　　（三）科学划定城市发展边界以化解城市发展受限

　　城市空间不一定是越大越好，城市人口也不一定是越多越好，科学划定城市发展边界才是缩小城乡差距、促进区域协调发展的关键。改革开放后，受国家政策推动，源源不断的资金和人才涌向城市，在城市基础设施建设不断完善的过程中城市外来人口也越来越多，为了满足城市扩张需要城市空间也在不断扩大。但城市发展很多是以牺牲农村地区发展为代价的。一方面，城市不断扩张的同时农村地区基础设施长期得不到改善，农村空巢现象日趋严重；另一方面，大量人口涌入城市这个狭小空间里，很容易造成交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等问题。在这种情况下，科学划定城市发展边界以缩