中央环保督察下地方政府整改问题与对策研究——基于PV-GPG与元治理的双重理论／韩晓莉 　　

　　【摘  要】两轮中央环保督察对地方政府落实环境与资源保护责任起到了很大的推动作用，督察中暴露出的各种整改问题也引起了各界关注。PV-GPG理论的公共价值建构与元治理理论对央地治理关系的论述有助于追溯治理问题产生的根本原因。结合PV-GPG与元治理理论，地方政府环境绩效治理问题的症结是价值建构环节缺失、领导系统协同性欠缺、战略管理虚位以及督察问责错位。根治整改问题要建立地方政府环境绩效治理的社会价值建构机制、完善领导系统协同机制、构建问责联动机制，切实发挥战略决策在政府环境绩效治理中的约束作用。

　　【关 键 词】环保督察；地方政府；整改问题；PV-GPG理论；元治理理论；环境绩效治理

　　【作者简介】韩晓莉（1971— ），女，海南大学政治与公共管理学院教授，海南省公共治理研究中心研究员，研究方向为生态环境治理、行政管理改革。

　　【基金项目】国家社会科学基金项目“环保督察背景下地方政府生态文明绩效考核—问责联动机制研究”（项目编号：18BGL207）；海南省哲学社会科学规划课题“海南省生态监管体制改革研究”［课题编号：HNSK（YB）18-07］

　　中央环保督察是为了压实地方党委政府生态环保“党政同责”“一岗双责”，督察是手段，地方政府出硬招、实招才是目的。但是两轮督察发现，地方整改出现了各种虚招假招，严重影响了生态环境治理进展。环保督察下出现的整改问题主要表现为一些地方党政领导或有关部门思想认识不到位，对环保督察反馈的问题不加重视，在整改中出现虚假整改、表面整改、敷衍整改、替代整改、拖延整改等行为。从生态环保部公开的一系列案例可知，整改问题表现出地方政府环境管理中存在形式主义、官僚主义倾向，一是关注纸上写的而不关注实际发生的，用文件形式解决问题；二是平时不作为，在琢磨应付上级检查上用心思，对生态环境与资源保护不重视。

　　因为生态环境治理存在“政府失灵”，所以中央加强督察与问责，但中央督察不可能是地毯式排查，地方政府落实整改只针对督察中点到的问题，漏网之鱼怎么办？整改问题导致“督察失灵”，问题反复怎么办？有学者提出“明晰政府环境责任，从而有效解决环境治理失灵问题”，但如何做到环境责任明晰？答案是对政府环境管理进行绩效评估。因为生态环境问题属于复杂性和价值冲突“双高”的棘手问题，绩效评估效果往往因为评估标准的模糊不清而大打折扣。评估不清如何问责？问责不力如何改进？既然环境和资源保护责任最终落实在地方党政领导肩上，从地方政府问诊才能治本，基于这一立论前提，本文从PV-GPG（Public Value Based Government Performance Governance，以公共价值为基础的政府绩效治理）与元治理的双重理论视域梳理整改问题背后的症结所在，从元问题解决和元治理控制相结合的角度提出根治对策。

　　二、PV-GPG与元治理

　　（一）PV-GPG理论的主要观点

　　如果说公共性是政府及其部门存在、运行等一切活动合法性的基础，那么如何将抽象的公共价值具体落实于政府的公共政策与微观行为之中呢？PV-GPG理论就是对这一问题的回应。