中央环保督察下地方政府整改问题与对策研究——基于PV-GPG与元治理的双重理论／韩晓莉 　　

　　PV-GPG理论主要用以解决高复杂性与高价值冲突的公共问题［1］，其立论基础包含两点：其一，政府绩效是一种社会建构，对公民基本需求的回应是政府绩效管理的根本动力，其本质是社会价值管理；其二，在PV-GPG体系下，产出即绩效。该理论认为，“政府绩效是在政府主导下，在社会价值建构基础上，经由战略、组织管理和协同领导作用，对公共资源和权力科学配置的产物”［2］22。

　　社会价值建构是PV-GPG理论的基础。大多数社会成员的最基本诉求会形成相对稳定的基本社会价值，公民期望政府承担的基本社会价值通过政治过程进入公共领域，形成具有国家权威性的基本公共价值。PV-GPG理论认为，社会价值建构过程是一种公共治理，是政府绩效合法性的基础。［2］31-32

　　组织管理是PV-GPG理论的核心内容之一。PV-GPG理论认为，政府绩效的组织管理除了承担管理职责，同时也是“公共价值实现的操作化起点”和政府绩效“平稳地行驶在价值轨道上”的技术手段。［2］122战略管理在PV-GPG的组织管理中占有重要地位。PV-GPG理论认为，战略管理与绩效管理不是分开的两个单独过程，前者是后者的主要手段。由于政治与行政存在实质上的交融，如果二者呈现两极化态势，政治追求难以在政府行政层面得到实现，公民期待的公共价值也就无从体现。PV-GPG理论将战略管理置于政治系统与政府执行系统之间，作为承接宏观价值建构与微观管理实践的缓冲器。

　　协同领导是PV-GPG理论的一大亮点。与传统绩效管理中的单一领导不同，以公共价值为基础的绩效管理领导系统由三个层面的领导——价值领导、愿景领导和效率领导构成，三个层次的领导活动自下而上地对应公共价值建构的不同阶段。同时，PV-GPG理论更关注三者之间的冲突协调与化解机制，该理论提出“建立具有协同功能的制度或机制来化解绩效领导系统内部各级领导机制之间的冲突，平衡它们之间的关系，并最终实现政府在遵循基本公共价值的基础上良性运行”［2］227。

　　（二）元治理理论的主要观点

　　元治理被称为“治理的治理”，由Bob Jessop在1997年最先提出。B.Guy Peter将“这一术语用来描述对权力下放的治理过程的控制和引导”［3］34。

　　元治理理论是对公共治理变革中的国家力量的重新认知。新公共管理“暗含的一个根本性论点是，政治主导的治理是低效的”“治理改革的逻辑是传统的官僚等级制和代议制民主已经过时”，B.Guy Peter指出，“这种治理理念及其在现实中的应用，并不是在所有的政治体制内都可行”［3］36。郭永园、彭福扬认为，“元治理理论是对治理理论的批判、超越，更符合中国‘强政府’的基本国情和偏好科层治理的历史惯性。因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，元治理理论可以成为相应的理论参照”［4］。

　　元治理工具注重在控制与自治中寻找平衡点，它强调对经济和社会的引导。绩效管理依然是元治理的首要工具，但元治理更强调政治领导人物或高级管理者对绩效目标的决定权。战略管理被元治理视为中央机构实现间接控制的重要手段，因为它具有宏观导向性，在政策过程中嵌入了众多的核心价值和目标。培养共同的价值观等柔性工具也被元治理推崇，“如果未来的元治理者能够对参与决策制定的个体认同的价值观进