中央环保督察下地方政府整改问题与对策研究——基于PV-GPG与元治理的双重理论／韩晓莉 　　

　　（三）地方政府环境绩效治理中战略管理虚位

　　PV-GPG理论将战略管理视为政府绩效管理的主要手段，战略管理系统处于政治系统与行政系统之间，通过相应的选择约束和领导机制使政治追求在行政层面得到有效实施。各地制定的总体发展规划是战略管理的具体体现，党中央生态文明的公共价值理念是否在地方政府行政中得到落实主要看总体规划的约束作用是否得以发挥。目前各省都制定了本省的总体规划，各县市结合实际制定本县市总体规划，“多规合一”试点省份要求将各类生态管控红线、城乡建设和产业区块、基础设施和公共服务设施、重大项目用地等进行融合规划。但是，有些县市政府却视总规划为儿戏，调整规划为旅游地产等项目让路。战略管理如果游离于绩效管理之外，就难以对环境治理起到约束和导向作用。

　　（四）地方政府环境绩效治理中督察问责错位

　　元治理强调领导者通过对绩效目标的设置赋予组织应该承担的责任，PV-GPG理论提出以公共价值为基础重塑政府绩效管理流程和设计评价模型。以环境公共价值实现为目标的评价考核结果是奖惩的重要依据。中央环保督察直奔问题严肃问责，对地方政府环保责任落实起到了震慑作用，一些地方政府怕被问责，整改中为了逃避问责而转移责任。责任能转移是地方政府环境绩效考评机制不健全的表现。如果生态文明建设目标评价考核制度、环境监管责任制度与中央环保督察制度相互脱离，没有评价考核或者不重视评价考核，责任就成了可以踢的皮球。只有上述制度组合发力，评价—问责联动机制成为常态，谁的责任就是谁的责任，责任才无法转移，问责才有实效。

　　四、根治整改问题的对策

　　（一）建立政府环境绩效治理的社会价值建构机制

　　价值观代表了一系列基本的信念，对人或组织的行为具有指导作用，具有稳定价值观的人或组织，就有了行为遵循标准而不会陷入盲从。政府环境绩效治理的社会价值建构本身就是治理过程，所以通过树立生态文明的公共价值可以达成环境治理的社会信任与共识。元治理理论推崇的“培养共同的政治价值观和行为价值观”可以作为社会价值建构的元工具。政府环境绩效治理的社会价值建构机制不是单向的输出而是双向的互动，通过政府对社会协同治理的引导得以达成，包括合作授权、监督参与、意识培育、信息回应等，这些机制的运作可以在环境治理多元主体的培育中对社会生态文明公共价值观进行塑造，从而产出环境绩效，为生态环境的善治打下良好的基础。

　　（二）完善政府环境绩效治理的领导系统协同机制

　　环境绩效治理价值领导（中央政府）筛选生成的生态文明公共价值因其抽象、宏观的特征在向愿景领导（地方政府领导）和效率领导（地方政府部门领导）渗透时会遇到各种矛盾冲突，这些或是认知上的或是利益上的矛盾冲突严重影响了环境绩效的产出质量。中央环保督察以最高政治站位，动真碰硬，倒逼地方环保责任落实，起到了领导系统之间的协同作用，但是这种协同主要体现在价值领导和愿景领导之间，而愿景领导和效率领导之间、不同的愿景领导之间、不同的效率领导之间还要建立起定期沟通机制、领导介入协调机制、培训学习机制等