单位管制抑或协商共治：邻避冲突治理的路径选择/李 巍

　　【摘  要】邻避风险治理已成为当前社会治理的新难题。邻避冲突的根源在于邻避设施所致的风险分配不均衡，这种不均衡反映出传统的单向度管制型行政模式的失灵。在价值多元的社会，面对多元的利益诉求，政府垄断决策、压制抗争的治理方式已呈现应对无力的困局，亟须转变治理模式，革新治理手段，以回应失衡的利益结构。协商民主理论主张不同主体之间通过平等的对话、协商和参与，达成共识，实现利益平衡，为邻避冲突治理提供一个理想图景。赋予协商过程以规范性，使平等协商成为一种制度化的程序，优化行政决策模式，完善利益平衡机制，由单维管制治理模式迈向多元协商共治模式，是缓解邻避矛盾、缓释邻避冲突的可行性路径。

　　【关 键 词】邻避冲突；单维管制；协商共治；协商民主

　　【作者简介】李巍（1981— ），女，海南政法职业学院副教授，中南财经政法大学博士研究生，研究方向为行政法学。

　　【基金项目】海南省哲学社会科学规划项目“基于生态安全的海岛保护法律制度研究”［项目编号：HNSK（QN）16-78］

　　【中图分类号】D63     【文献标识码】A     【文章编号】1003-2606（2017）26-0039-04

 

　　我国城市化进程快速推进，对城市基础公共服务设施的需求也与日俱增，随着公用设施的大量兴建，给周边居民带来负外部效应的邻避设施也大量出现。邻避设施，本是指能满足一定区域整体性利益需求，效用由区域内公民共同享有，不利后果却由设施周边居民承受的设施。伴随着公民社会的不断发展和公众环境权利意识的勃兴，由邻避设施选址、兴建所引发的冲突、抗争日趋频繁，对政府治理能力提出了新的挑战。邻避冲突的根源在于环境风险分配不公，政府单向度管制模式无法平衡多元的利益诉求，利益相关群体在邻避决策过程中没有话语权，难以通过正当的渠道参与决策、表达意见，只能通过非理性抗争抵制邻避设施的兴建。现代社会已进入一个利益冲突和博弈的时代，传统的全能政府所实施的管理模式已无法适应多元化社会的要求，探索缓解公众邻避情结、化解邻避风险的有效途径是当前社会治理面临的难题。发端于西方的协商民主理论主张通过对话、沟通与协商达成共识，实现不同利益的平衡和价值偏好的转换，弥补代议民主制的缺陷，为政府治理邻避冲突提供新的视角。基于此，本文以协商民主为着眼点，定位于邻避冲突的治理模式，剖析传统政府行政决策模式在邻避治理中的困境，进而提出邻避冲突治理的关键在于转变行政模式，构建开放的公共管理与广泛的公民参与的多元协商治理模式，为缓解或消除邻避冲突提供可行性路径。

　　一、单维管制：传统邻避冲突治理模式的困境

　　在邻避冲突治理中依然沿袭传统的单向度政府主导型行政管制模式，政府依赖自身权威垄断行政决策，运用强制手段压制抗争行为，加剧了权利排序的失衡，由此产生公众与政府的对立情绪，公众的期望与政府的决策之间落差加大，这种治理模式的内在缺陷致使邻避冲突治理绩效不佳。

　　（一）政府垄断决策过程

　　在单维管制行政模式下，行政权具有强制性和优越性，表现为行政主体对行政相对人的命令—控制关系，相对人对行政决策没有话语权，公众参与程度低，行政决策的制定基本上是政府主导下的单方