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2017年9月中期
单位管制抑或协商共治：邻避冲突治理的路径选择/李 巍
来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站
作者：李 巍
日期：2017-10-16 10:23:09
| 行为。邻避决策是一种风险决策，是对邻避设施成本效益权衡分配而形成的决策。邻避冲突治理的难题在于行政权力的内生困境，是政府垄断决策权而忽视公众意见所致，邻避设施的选址、兴建、补偿、治理过程等行政决策都是在政府的主导下进行的，邻避风险信息不公开或公开不及时、不全面，公众的利益诉求得不到重视、利益表达得不到回应。这种排斥民众参与公共事务的精英式行政决策有违民主化诉求，并非通过利益表达、利益群体博弈形成，构成了对政府合法性的威胁，没有公众参与的公共决策缺乏正当性。邻避风险具有不可预知性，垄断、封闭的行政决策模式试图以牺牲部分人的利益为代价换取公共利益最大化，受影响公众的知情权和参与权被剥夺，自然将政府作为对立的利益集团。当个人或组织感觉到自己被排除在决策过程之外或者其利益得不到决策机构的充分考量时，就会利用任何可能的机会、使用任何可行的工具去对抗决策机构，包括采取非暴力反抗。社会冲突的本质是权利冲突、利益冲突，当前的邻避冲突治理处于社会转型、制度转型的双重变革中，政府依赖自身权威和信息占有优势垄断项目决策过程，往往采取决定—宣布—辩护的单目标模式。由于双方信息量的不平等，信息占有的不对称，公众在邻避项目决策过程中话语权缺失，无法与政府直接互动，从而引发公众的抗议行动甚至演化为群体性事件。行政活动要想获得合理性和合法性的双认同，关键在于建立主体间性的交往行为关系，形成行政机关与公众之间权力与权利的良性互动。
（二）政府弹压抗争行为
公共行政决策体制的核心问题，是关于参与者角色及其权力配置问题。结构层面上公众角色的虚化，以及政府对信息、话语和权力的垄断性地位，是造成目前公众参与机制失灵的根本性症结所在。国家管理依托系统庞大的科层官僚体制，但其存在的目的不只是单纯的统治和管理，而是为了保障和增进公共福祉，必须通过公民对行政活动的参与来确保行政行为的合法性和合理性，体现民主参与原则。传统管制型治理理念之下，政府作为垄断公共事务的单一主体，处于绝对优势地位，发挥作用依赖的是政治权威和强制手段，管理过程内敛和封闭，形成了管理主体与管理对象的不平等地位。就邻避冲突治理而言，在整个邻避设施的选址、运行以及冲突解决过程中，公众、设施运营者等利益相关者以及专家、社会组织事实上处于被治理者地位。由于政府掌握决策的垄断权，往往在决策之初隐蔽决策信息或者信息发布不完整、不全面，在公众提出质疑之后回应不及时，一旦事态升级，政府又往往采用强制手段弹压处置，被动应对，用压制权利的方式来维护社会秩序，通过命令—服从方式实现公域之治。维护秩序，防止秩序危机，需要适度的强制手段，但强制性过多，则有可能因为持久的压制而形成更大的危机。强制性手段只能用来保证秩序底线，这种强调行政权与公民权之间距离的治理方式仍是一种刚性治理的思维体现，虽能抑制混乱，却伤害了秩序的根基。秩序并非一种从外部强加给社会的压力，而是一种从内部建立起来的平衡。通过搭建各种利益表达、对话和协商的平台，基于说服产生共识或合意，建立一种权力与权利均衡、互动的制度，不再是国家的一厢情愿与公众的一味盲从，以保证公共决策的合法化和可接受性，这才是对邻避冲突治理困境的一种制度性回 |