单位管制抑或协商共治：邻避冲突治理的路径选择/李 巍

　　二、协商民主：邻避冲突治理的新视角

　　当前社会主体结构由一元化向多元化转变，社会关系结构由身份社会向契约社会变迁，国家开始不断对一些经济和社会领域放松管制，摒弃传统的、单方面强制性行政管理的做法，鼓励、倡导个人和各种组织积极参与到立法、行政决策与其他行政机关的具体行政行为中来，协商行政、民主治理的现代国家治理理念广为接受。随着全能政府模式的转型和政府权力边界的收缩，公民权利意识的勃兴和协商民主的兴起，政府单中心邻避治理模式失灵，通过沟通、协商、交涉达成政府和民众的合意，建立一种包容、平等、公正、自由的协商机制，以求达致公共利益基础上社会成员广泛接受的共识，是化解邻避矛盾、遏制邻避风险的一种新思路。

　　（一）协商民主为行政决策提供合法性补充

　　在代议民主制度下，行政权的合法性源于公众的授予，公众通过选举代表将公共事务的管理权委托给政府，由其提供公共产品和公共服务，保障公共利益、创造公共福利。这种建立在政治—行政二分论逻辑上的传统行政法模式被称为传送带模式，行政机关出于一种工具性的地位，通过立法指令将行政决策内容传送到行政过程中，借由执行代议机关指令而具有了政治上的合法性。［1］民主是公权力行使的内在限制，其本质在于公共理性或公共辩论，即公共表达以及由表达而产生的影响力、压力，民主不仅仅在于协商，更需要决策。传送带模式本质上是一种制约行政权的消极行政模式，但随着由警察行政向福利行政的转变，官僚体系迅速膨胀，行政机关被赋予越来越多的职能，行政活动事实上已经呈现泛政治化色彩，传送带模式的民主功能日渐式微，政府制定行政决策事实上已不是单纯执行代议机关的指令，而是行政机关单方强势决断的体现。代议民主制下形成的传送带模式虽然使得行政决策具备合法性基础，但由于缺乏公众的合意，需要协商民主理论弥补这一不足。

　　协商就是一种揭示各参与方私人信息，减少或者克服个体有限理性的过程。作为一种新兴的民主形态，协商民主是判断一项行政决策合法性的理论标准，能激励公众的民主热情并内化协商的决策结果，将结果内化为每一个参与者的集体行动。协商民主将精英政治和民众的广泛参与结合起来，将平等协商机制和投票表决机制结合起来，基于对个体利益和公共利益关系的清楚认识，以及对公民身份的正确定位，摆脱了城邦民主和西方代议制民主的流弊，能够增进公共决策的实质正当性。当一种民主体制的决策是通过公开讨论和争辩、平等协商时，每个参与者都能够自由表达，彼此愿意倾听并考虑不同意见，最终达成妥协和共识，这就是一种协商的民主体制。在协商过程中，参与人由平等和对称的规范来主导，每个人都有机会启动讨论议题、质疑、询问，展开辩论，协商的结果是以阶段性共识的方式通过规则固定下来并成为进一步协商的框架性前提，这种协商过程不是一种简单的线性过程，而是呈现出一种动态的交互状态。在协商民主理论下，公众参与公共事务治理既是一种正当性证成机制，也是一种社会动员机制。协商机制将协商过程本身视为公共决策领域行政合法性的来源，将民主价值引入合法性概念之中，弥补了因现代性祛魅而导致的合法性概念中民主因素的缺失。

　　（二）协商民主有助于防止政府隐蔽决策