中国生态文明政策演进过程中的政策文本分析／李红梅 刘银喜

　　总体来说，在“政策演进—政策工具”维度下分析，结果显示：一是改革开放以来政策工具的三个类别占比由高至低依次为环境型政策工具、供给型政策工具、需求型政策工具，政府以自上而下的行政手段推动生态文明建设的特征明显；二是三个类别的政策工具占比逐步接近，稳步趋于均衡，生态文明政策工具的运用呈多样化，基本实现了优化协调发展；三是在具体的政策工具中，行政监管、法规管制占比在同一时期虽都居首，但同比增长最为缓慢，表明生态文明政策规范体系逐步形成并完善；四是民众参与、示范试验、金融信贷、宣传教育、思想理念等在快速发展和逐步深化阶段增幅尤其显著，表明生态文明建设在主体扩充、发展创新、资金投入、普及程度上得到了快速发展。

　　（二）政策工具在政策演进过程中的作用

　　正确选择政策工具和科学设计政策演进过程，是顺利实现政策目标的基本保障。［4］政府通过充分发挥环境型政策工具的影响力、供给型政策工具的推动力以及需求型政策工具的拉动力，实现生态文明政策的良性演进，以更好地服务于当时的生态文明政策目标。政策目标的具体内容伴随着时代发展需要而发生变化，从生态文明政策工具及文本内容分析可以得出，改革开放以来生态文明政策目标主要经历了四个优化过程。

　　一是防治环境污染和破坏。鉴于改革开放初期生态环境污染和破坏现象逐渐显现，政策目标以被动式防治问题为主。例如，1978年《宪法》及1979年《环境保护法（试行）》规定的“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”以及“合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏”，政策目标的重心多在环境污染和破坏的防治工作上。

　　二是保护和改善生态环境。随着生态环境问题日益加重，政策目标逐步倾向于强调保护生态环境，但仍以保证经济建设为主体。例如，1990年发布的《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》中指出“促使经济持续、稳定、协调发展”等，生态文明建设目标在与经济社会发展的博弈中仍未被彻底剥离出来。

　　三是增强可持续发展能力。2002年，党的十六大把“可持续发展能力不断增强”作为全面建设小康社会的目标之一，我国生态文明政策目标融入可持续发展战略，良好的生态环境与经济社会可持续发展的因果关系得到确认。自这一时期起，生态文明政策目标更多地以战略目标、发展理念的形式体现出来。例如，在这一时期的政策文本中，多有类似“为了……以实现经济社会的可持续发展，制定……”的表述，并强调以科学发展观为指导思想，为后续全面推进生态文明建设奠定了坚实基础。

　　四是建设美丽中国。进入新时代以来，国家将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局中，在党的十八大报告中提出“努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。这标志着生态文明政策目标由被动式转变为主动式，在问题意识和长远认知上也实现了质的飞跃，生态建设与经济建设之间的平衡问题得到了历史性解答，生态文明建设目标被彻底剥离出来，提升为国家战略目标。