制度领导力的内涵意蕴与提升路径／何丽君

　　（一）制度制定冲动

　　考核、巡视、督察等外部压力促使领导干部高度重视组织制度建设，以凸显政治担当与作为，从而外显为制度政绩观。在制度设计过程中，还存在着制度过繁过杂、制度条款简单抄袭、“走秀式”制度调研、“拍脑袋”层层加码、过于严苛地拟定制度条款、打造脱离实际的制度“政绩工程”等现象。在关注治理过程、忽略治理效能的制度内卷化进程中，不同层级的领导干部积极推进制度“共谋”，花费大量的精力和时间在制度协商与制定上，相互借鉴的制度规章层出不穷。在制度博弈中，某些部门或群体处于弱势状态，其利益诉求难以被关注与体现；关键条款的修订并未经过科学充分的调研与必要性、可行性分析，也未真正听取各方意见，多为揣摩领导意志的体现；制度建设以满足领导意志为第一要义，把上级领导满意与否作为制度建设的唯一尺度，未坚持政治性与人民性、价值性与科学性的有机统一，未遵循实事求是的原则，未充分考量不同地区、不同部门、不同管理对象的实际情况。

　　（二）制度执行偏差

　　制度执行者倾向于采取一定的制度执行转化工具，将制度执行由困难向简易转化、由对己无利向对己有利转化。调研结果表明，在制度执行过程中不同程度地存在着机械性执行、象征性执行和选择性执行等执行阻滞现象。在机械性制度执行过程中，领导干部更倾向于教条式制度执行，制度执行标准与尺度宁愿过严不愿过松，以刻板僵化地遵循制度展现“积极”作为。在象征性制度执行过程中，领导干部通过制度执行留痕等形式证明自己在执行制度，对制度执行效果却并不在意。在选择性制度执行过程中，领导干部采取差异化的行为区别对待不同对象、不同情境，为制度的执行留有弹性空间。

　　（三）制度评估缺位

　　在制度领导力中，一些领域的制度效果显现迟缓，或是效果难以准确评判，制度建设缺乏系统、科学的评估体系。在信息不对称的情形下，上级组织严厉查处制度实施中的漏洞与不足，通过检查会议纪要、信息化大数据等方式考核制度执行状况，营造高压态势，凸显制度权威；下级组织通过会议纪要、图片等方式为制度执行“留痕”，以保护自我、应对不可预知的潜在风险。秉持“痕迹主义”的制度评估过于关注制度是否制定、是否执行，而忽略制度制定与执行的实际成效，忽略制度制定者与执行者之间的有效沟通。过繁过杂、层层加码的制度使得基层干部不堪重负，但其并未触及和有效化解深层的治理难点，使短视治理行为充斥于社会治理之中。

　　在约束（巡视督察）与激励（提拔选用）的双重压力情境下，地方治理逐步演变为围绕制度制定、制度执行与制度监督开展工作。各级领导干部通过目标层层加码、过程精准留痕等办法应对纵向督察与横向竞争压力，在维护表面制度权威的同时偏离了预期治理目标，制度系统的演化路径呈现封闭的内循环态势。在制度领导实践中，