制度整合式治理替代运动式治理的创新优势与路径构建／董明伟

　　三、制度整合式治理的构建路径与优化渠道

　　制度整合式治理是一个新的概念，本研究将协同治理、整体性治理等理论与各地区具体实践相结合，对制度整合式治理的构建与优化进行相关论述，期望能够为领导治理理念革新以及治理实践提供一定启示。

　　（一）变革行政体制，完善整体性治理制度

　　制度整合式治理的关键在于制度，制度与机制的完善能够为制度整合式治理提供最根本的保障。现阶段行政管理难以形成合力，主要原因是受到条块分割、行政碎片的影响，因此，整合行政力量既是破除行政碎片化的基本途径，又是提升行政效率和治理合力的关键，而整合的基础在于制度，即通过制度权威避免行政力量分散化，实现整体与协同治理。［2］为破除责任模糊、多头执法等碎片化问题，一些地区进行了积极创新与改革，其中大部制改革和基层执法机制创新最具代表意义。首先，以大部制改革促进政府部门整合。大部制改革意味着部门缩减，即将职能相似的多个部门整合为同一部门。比如，将质量技术监督、食品药品监督、物价等部门重新组合为市场监管部门，这能够从根本上解决部门之间相互扯皮、相互推诿的现象，也能够减少科层制中的部门主义、本位主义，使得政府职责能够得到更好的履行。其次，以基层执法机制创新促进权力下沉。基层执法机制创新也就是提升基层综合执法能力，这也可视为基层的一种“大部制改革”。现阶段很多地区都将提升基层执法能力作为重要的改革内容，以江苏苏南地区为例，市政府通过地方性法规修改赋予乡镇政府比较集中的处罚权、检查权，为基层综合执法提供了明确依据，通过权力下沉改变了基层权责不对等的状况，使得基层治理资源得以统合。

　　（二）明确治理清单，促进政府部门权责优化

　　政府部门之间的权责不清问题能够通过大部制改革得到有效缓解，在此基础上，还需要通过责任清单、治理清单制度与大部制改革相配合，使得权责模糊的问题得到彻底解决。清单制是一种比较常见的治理机制，其通过在行政系统中公布清单的形式来明确各部门应履行的行政责任以及应承担的治理任务，从而使得各部门能够更好地进行分工合作。除了正面责任清单，还要制定负面清单，即明确政府部门有哪些事情是不能做的，通过正、负清单制度保障政府法定职责必须为、法无授权不可为。有些地区更加细化地将清单分为权力清单、责任清单、服务清单和效能清单等多种类型，明确政府部门的履职责任、协同责任、监管责任等多项义务，为政府履职提供了更为清晰的指导。那么，治理清单、责任清单应如何制定呢？一般而言，有效清单制定应遵循以下标准。一是严格遵循法律法规，在依法治国与依法行政的指导下，明确政府各部门的行政责任与行政程序，增强政府行政合法性，以法律为依据，降低政府部门行动对领导意志的依赖，实现从人治到法治的转变。二是注重上下级部门的权责区分，职责同构是中国行政体系的一大特点，其