2021年9月下期
基层政府主动加码与上下级政府博弈探析／陈 晔
来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站
作者：陈 晔
日期：2021-10-19 10:40:15
| 务、治理责任无限之间的矛盾严重地影响着基层政府开展各项工作。当基层政府面临着过重任务压力时，上级政府会给予人力、物力等资源支持，帮助基层政府完成治理任务，这一机制设计从某种程度上来说是基层政府上行诉求表达的重要途径，也为其反向规避责任提供了操作空间。层层加码是自上而下的目标分解与责任摊派，那主动加码也就是自下而上的反向责任分担。［2］当主动加码得到上级政府认可或者默许时，基层政府减少管理的目标就得以实现，责任也就会减轻，因此，基层政府主动加码是一种规避风险、推卸责任的行为。反向避责的逻辑是基层政府将自身界定为单纯的政策执行者，将政策制定的责任推给上级政府，既能够减少责任承担，又能够减少管理事务。
基层政府实施主动加码，往往具有一定的情境限制。一是利益分配性政策。基层政府手中握有一定指标，其任务就是进行指标分配，也就是利益分配。伴随利益分配而生的就是利益争夺，出现利益争夺时基层政府所面临的治理任务和治理成本都会增加，这种情况下基层政府会采取主动加码的方式提高利益分配标准，其效果是减少指标、降低利益争夺，既能够减少基层政府治理成本，又能够实现责任反向转移。二是负面现象消除政策。基层政府要将辖区内不符合规定的相关现象进行清除，以达到社会稳定与和谐的效果。上文中提到的“28天隔离政策”就属于这种类型。为了避免新冠肺炎感染者数量增加，基层政府通过主动加码的方式确保隔离政策的有效性，这是基层政府减轻自身负担的一种方式，为便于管理而实施主动加码。
基层政府的主动加码从本质上来说是一种避责行为，但其能否达成目的还要看上级政府的反应，如果上级政府认可这种主动加码，那就表明双方形成共谋，主动加码能够实施；如果上级政府并不认可，那基层政府的主动加码就显然成为一种违规行为。那上级政府对基层政府主动加码的态度是怎么样的呢？一般来说具有较高的认可程度，这是基于上级政府的政绩考量，基层政府主动加码意味着基层政府在完成上级政府下达的任务的基础上还实现了额外收益［3］，这些收益都会成为上级政府领导干部晋升考核中的加分项，使得上级政府领导干部在竞争中更具优势，因此，上级政府在多数情况下是会认可基层政府主动加码行为的。在这种情况下，主动加码也就成为上级政府与基层政府共同的博弈策略选择，对于上级政府来说能够促使基层政府完成工作，对于基层政府来说能够实现责任上移，是一种上下级之间的协调逻辑。
四、研究启示
基层政府主动加码是上下级政府博弈的结果，但并不属于制度性治理范畴，是一种官场“潜规则”，属于非正式治理手段。现实表明，基层政府主动加码往往会产生负面影响，因此，需要加强对基层政府主动加码行为的规治，坚决杜绝主动加码行为损害人民利益。
（一）上级政府精准识别主动加码，避免主动加码引发的懒政怠政
上级政府要认识到基层政府的治理困境，但也要认识到基层政府主动加码可能只是基于自身利益的政策偏差，再以上文中提到的“28天隔离政策”为例，这种简单粗暴的加码看似严格，实则是在减少政府的“麻烦”，是不可取的。因此，上级政府要对基层政府主动加码行为进行精准识别，分析基层政府的目的所在，考察主动加码后 |