基层政府主动加码与上下级政府博弈探析／陈 晔

　　【摘  要】中国行政体系存在着自上而下压力传导和自下而上政策变通两条逻辑，其具体过程展现为上级政府与下级政府之间的策略博弈。基层政府主动加码嵌于上下级政府博弈中，上级层层加码促使基层政府选择变通策略，主动加码就是变通策略之一，其既能够减少基层治理成本又能够实现责任上移；对于上级政府来说，基层主动加码有利于自身政绩优势，因此其倾向于认可这种形式，形成上下级政府共谋。基层政府主动加码是一种官场“潜规则”，鉴于其损害人民利益的强可能性，需要对其有效引导与规治。上级政府应精准识别主动加码，避免主动加码引发的懒政怠政；基层政府要科学运用灵活原则，坚持人民利益与治理创新导向；完善上下级良性互动基础上的正式制度，强化基层治理正式化、规范化，保障人民群众利益。

　　【关 键 词】基层政府；主动加码；层层加码；上下级政府；博弈；基层治理

　　【作者简介】陈晔（1984— ），女，盐城师范学院讲师，研究方向为高校党建、思想政治教育。

　　在防治新冠肺炎疫情过程中，基层政府发挥了重要作用。2021年初疫情不断反复，基层政府在防疫工作中的一些问题也逐渐显露，比如黑龙江某县政府要求“春节返乡人员无论从何地归来，即便不是高风险地区也要进行28天隔离，且隔离费用自行承担”。这一通知引发了人们的热切关注，这真是防治疫情的有效手段吗？精准防疫、科学防疫是中央对各级地方政府防疫工作提出的基本要求，显然上述措施有违这一标准。新华社批评这一现象为“随意加码”，从表面上看是地方和基层政府坚决杜绝病毒传入的狠招，但实际上是一种简单粗暴的应对方式，严格来说这是地方政府懒政怠政的表现。这种行为是地方政府基于自身利益制定的“土政策”，未从人民群众的实际需求、真实利益出发，会给正常的生产与生活造成诸多不必要困扰。

　　在日常管理中也存在着类似现象，即在中央和上级政府没有相关要求的情况下基层政府主动“严格标准”“加大力度”。基层政府为何会主动加码？要回答这一问题，首先要对中国行政体系及其运行过程进行梳理。中国行政体系自上而下分为五级，中央精神与政策层层下达，各地政府予以贯彻落实是实现国家治理职能的基本逻辑。这个过程中存在着两条逻辑脉络，第一条脉络是自上而下的压力传导逻辑，中央政府、上级政府为保障政策贯彻落实、避免政策偏差，会通过绩效考核、监督问责的形式给下级政府施加压力，规定下级政府完成任务的时间、标准等，加码也就是自上而下施压的过程，层层加码已成为当前中国纵向府际关系的一种常态。［1］第二条脉络是自下而上的变通逻辑，中国区域广阔，各区域之间差距较大，在不同的经济水平与风土人情下政策实施需要因地制宜，这就使得政策执行本身就存在刚性约束与灵活变通之间的张力，基于灵活性需求中央政府不断加大对地方政府的放权力度。政策执行是自上而下和自下而上两条逻辑脉络综合作用的结果，在现实情境下会出现两种可能性：一是地方政府根据实际情况因地制宜地执行上级政策，实现创新治理；二是地方政府自主减码，打折执行上级政策。表面