基层政府主动加码与上下级政府博弈探析／陈 晔

　　二、压力传导下的上下级政府博弈

　　上级政府通过层层加码对下级施压，下级政府虽然面临重重压力但难以通过正式手段与上级讨价还价，这就催生了下级政府执行政策的非正式规则。在差异化偏好与诉求的情况下，上下级政府之间呈现出博弈关系。

　　（一）第一阶段：层层加码与政策变通

　　层层加码是上级政府的策略选择，基层政府是层层加码的累积点，因此基层政府面临着巨大压力，“上面千条线，下面一根针”描述的就是这种情况。但基层政府资源有限，无限任务与有限资源之间的矛盾使得基层政府采取变通策略，在未得到上级政府批准的情况下自行改变政策内容、转变政策执行程序，以缓解过大的工作压力。正如上文所述，中央政府考虑到区域差异，制定各项政策时主要是原则性要求，其目的在于为基层政府因地制宜预留政策空间，初衷是促使基层政府结合实际创造性地进行制度完善、政策执行，从而提升基层治理水平。但现实中基层政府的变通行为在很多情况下是有悖中央政府制定这一政策的目的与初衷的，有些变通是创新治理或者缓解压力，而有些变通则是在逃避责任、躲避风险，属于典型的不作为、慢作为。基层政府能够或者说敢于实施负性变通行为，主要是因为上下级政府之间信息不对称，中央政府以及上级政府处于信息上的弱势，对基层政府的具体执行情况掌握不全面、不准确，这也是基层政府能够与上级政府进行博弈的前提所在。

　　（二）第二阶段：政策变通与上下共谋

　　基层政府采取政策变通的策略，那面对基层政府主动减码，上级政府的策略选择是什么？一般情况下，上级政府会对基层政府的不作为进行问责与惩罚，但也会出现上级政府默许基层政府负性变通的情况，上下级政府之间形成共谋。共谋现象是指基层政府与上级政府相互配合，共同应对更上一级政府监督与检查的行为。上下共谋行为的出现，是因为上级政府也清楚地知道层层加码的任务对于基层政府来说是难以完成的，通过对政策变通执行能够缓解基层政府压力，因此，共谋可以说是上级政府为基层政府完成治理任务提供的非正式性规则保障。基层政府采取变通行为可能是真的为了应对艰巨的治理任务，也有可能是出于基层政府的私利，是轻视上级、轻视人民利益的表现。上级政府允许变通行为的出现，也是基于对基层政府不同变通情况的有效控制，如果基层政府是积极变通，虽然改变了执行程序但切实取得了治理效果，那上级政府也会获益，意味着上级管理有效；如果基层政府消极变通，存在着贪污腐败、侵害人民利益的各种行为，那上级政府就加强惩罚与监督，促使基层政府行为回归正轨，同样能够显示上级政府的领导能力。

　　三、上下级政府博弈视角下的基层政府主动加码

　　正如上文所说，上级的层层加码使得基层政府面临着巨大压力，那为什么基层政府还会主动加码呢？政策变通与上下共谋为这一现象提供了良好的解释框架。

　　基层政府资源有限与治理