社会资本参与公共服务供给的发生机制与实践考量／张丽娟 李晓昀

　　

　　二、社会资本参与公共服务配置的发生机制

　　

　　项目合作机制。在税费改革后，项目制成为公共服务配置的重要形式。项目合作机制即通过购买服务、服务外包、PPP（政府和社会资本合作）方式等，将公共服务纳入制度规制范围，吸纳更多社会资本以项目形式参与生产与供给公共物品或服务设施，改善基层公共服务条件。根据项目成熟化程度，项目化服务区分为执行经验丰富的普惠型项目和缺乏经验指导的特惠型项目，在项目具体实施过程中皆面临价格机制、竞争机制、自主选择机制和退出机制带来的弊病。即便如此，基层政府普遍认为“项目和项目之间具有相互帮衬的能力，多个项目合力取得的成果可以作为所有项目共同的结项材料”，尤其是特殊的公共服务事项容易产生集聚效应，有助于地方政府打造“政绩工程”。与此同时，基层政府吸引社会资本进驻地方，通过引资方式合力填补公共服务供给的资源缺口，达到公共服务“锦上添花”之功效。公共服务项目制建立在效率与效益假设的基础上，其数量是公共服务配置效率的重要变量之一，公共服务项目的立项取向、立项多寡是政府与社会资本潜在利益冲突的导火索。政府在项目合作制中“并不是习惯上所认为的那样，代表社会和集体的利益而不受任何非理性的干扰”［1］，而是不可避免地受到“压力型”体制、官员认知、职责同构、信息不对称等因素的影响。譬如，项目制的依据、程序不明确，投标评判标准、标书内容审查环节存在漏洞，政府侧重于合作项目的成本条件，偏好于“经济至上”和“最低报价”等，直接导致社会资本的参与程序形式化和购买行为关系化。此外，项目合作存在俘获陷阱，基层政府联同社会资本向意向性强的服务项目倾斜与集聚，由此形塑了公共服务项目化供给的精英俘获、企业俘获等分类俘获现象。

　　沟通协商机制。党的十九大报告提出，“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、基层协商以及社会组织协商”，党的十九届五中全会进一步倡导“完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，深刻阐明了沟通协商在社会治理中的重要作用。要推进基层专题协商、提案办理协商、村（居）民议事会协商、小区业主协商、座谈会协商等方式，使沟通协商贯穿于基层治理全过程，覆盖于基层公共服务、社会性事务等各个领域。要将沟通协商融于公共服务建设中，营造民主协商氛围和民主协商政策环境，厚植民主