权力结构的再生产：地方政府绩效评估结果固化的生成机制研究／唐 朝

　　绩效评估中的中层管理者与高层决策者之间是一种主从关系，往往采取合谋性沉默，从而进一步放大了高层决策者的影响力，使考核过程的技术理性被进一步压缩。在我国政治生活中，主从关系广泛存在，在绩效评估过程中也不例外。绩效评估结果由中层管理者提供，经高层决策者确认后再公布。在此过程中，作为有限理性人，中层管理者往往选择合谋性沉默。例如，受访者B表示，“绩效评估结果需要领导拍板同意，我们完成任务就好了”。

　　四、讨论与小结

　　近年来，虽然我国政府绩效评估指标体系越来越复杂，量化指标的比重也不断上升，但评估结果依然缺少说服力，难以体现部门工作的努力程度与贡献。通过访谈调研，我们发现相互嵌套的中心—边缘结构是该问题产生的深层原因。

　　（一）相互嵌套的中心—边缘权力结构

　　我国同级政府部门虽然有着相同或相近的行政级别，但由于部门职能、掌握的资源、部门领导的地位等方面的差异，各部门的权力实际上存在着显著差别，权力形态呈现出明显的中心—边缘结构，一些部门处于权力的核心，一些部门属于权势部门，还有一些部门则是典型的弱势部门，由此形成一个以核心部门为主的中心—边缘权力结构，如图1所示。

　　地方政府绩效评估涉及多部门合作，既有负责制订方案和牵头的主导部门，也有负责不同类型指标体系计分、汇总和协调的责任部门，还包括负责提供绩效考核信息的被考核部门，从而形成了一个以主导部门为核心的中心—边缘权力结构，如图2所示。

　　在绩效评估实施早期，这两个中心—边缘权力结构处于相互分离的状态，有着不同的核心、保护带和边缘，或者说，各部门在两个权力结构中处于不同位置。例如，在2017年以前，M省政府绩效评估工作由省委编办牵头。此时，省委编办虽然在第二个权力结构中居于核心位置，但在第一个权力结构中则处于保护带位置。在这种状态下，绩效评估工作避免了权力中心的单一化，但得不到应有的重视，即政治势能不足。为解决政治势能不足的问题，从2018年开始，绩效评估工作开始由省委组织部总负责，从而两个权力结构相互嵌套、趋于重合，如图3所示。

　　（二）权力结构的再生产：双重中心—边缘结构下部门的行动逻辑及其影响

　　绩效评估工作虽然在由组织部牵头负责后逐渐受到重视，但绩效评估结果固化现象日益严重。绩效评估的结果会影响后续的部门资源配置，因此，居于中心、保护带的部门有强烈的动机维持既有的权力格局，而居于边缘地带的部门的行动逻辑依然是完成中心部门下派的任务、接受绩效考核。在相互嵌套的中心—边缘权力结构下，绩效评估受到前所未有的重视。然而，这一结构加剧了中心部门与边缘部门之间的不平等，使得绩效考核结果固化现象更加严重。同时，这也是对既有中心—边缘权力结构的映射。虽然权力结构经历了再生产，但中心—边缘权力结构依然存在，绩效考核依然依据既有的责任与权力分配方案进行利益分配。这就是我们为什么说相互嵌套的中心—边缘权力结构是结果固化的更深层理由。

　　（三）打破中心—边缘权力结构的途径

　　在提升政治势能的前提下，如何打破中心—边缘权力结构？通过案例与相关文献，我们提出以下尝试途径