权力结构的再生产：地方政府绩效评估结果固化的生成机制研究／唐 朝

　　基于数据分析，本研究先描述绩效评估结果固化现象及其生成机制，作为解释性研究基础。同时，识别导致评估结果固化现象的三个因素：在指标设置阶段，主导部门存在偏好问题；在评估计分阶段，责任部门存在矛盾立场；在结果确定阶段，主导部门的政治理性挤压技术理性。

　　（一）地方政府绩效评估结果固化的表现

　　政府绩效评估体系虽然越来越复杂，量化指标比重也在不断上升，但评估结果依然缺少说服力。通过访谈发现：“两办”、组织部、宣传部、统战部、发改、财政、经信等部门的绩效排名长期占据前十位，而档案、统计、税务、气象、妇联、团委、残联等部门的绩效排名则长期垫底。

　　将受访者对这一现象的描述整理归类，可以分为两个方面。一方面，地方政府绩效评估以部门职能确定考核结果。换言之，部门的职能越重要，考核结果越好；反之，考核结果则较差。例如，受访者A称，“考核结果固化在我们省直部门考核中很普遍，都是以部门的职能定结果，省委办公厅、省政府办公厅，包括我们省委编办肯定都在前面”。另一方面，地方政府绩效评估中部门的绩效排名相对固定。政府核心部门、大部门绩效考核结果排名靠前，弱势部门绩效考核结果排名靠后。例如，受访者C表示，“大部门和小部门的绩效（考核结果）排名相对固定，像组织部、宣传部这种党委大部门，工作多，压力大，排名长期靠前；而像团委、妇联这种小部门，工作少，压力小，排名就靠后”。这种以职能定结果、一出考核方案便知结果的绩效评估，难以体现部门的努力程度与贡献，使得地方政府绩效评估形式化、走过场。

　　（二）地方政府绩效评估结果固化的生成机制

　　1.指标设置：主导部门的偏好问题

　　在压力型体制下，政府中的绩效主导部门为了如期完成年度目标，以量化考核指标为主，逐层分解、逐级发包、层层加码。［4］在指标确定的过程中，主导部门负责人过于关注量化结果，而失去了对部门行为的引导力。一方面，指标设置重现象轻实质，难以体现部门的努力程度。例如，受访者F指出，“采用税收额对税收部门进行绩效评估并不合理，税收额高低取决于企业，税收部门难以通过部门努力提升评估结果……有些工作，哪怕你再努力，考核结果也不会理想”。另一方面，指标设置重实绩轻潜绩，造成部门轻视那些长期性、基础性的工作。例如，受访者B指出，“有些工作需要花很长时间才能完成；有些工作属于‘看不见，摸不着’类型，如机关事务管理工作；有些工作是基础性的，是其他工作的一个环节或者组成部分……这些工作都不纳入考核，小部门自然得分就少了”。

　　在指标发包的过程中，主导部门按照部门的权力和地位分配指标，进一步强化了部门间的地位差距，消解了弱势部门和小部门的积极性。一方面，按照部门的职能分配指标，核心部门自然占据了优势地位。例如，受访者C称，“根据地区发展战略，负责经济发展的部门工作压力大，工作相对重要，团委、妇联等边缘部门，不能说工作不重要，工作也重要，但是相对于经济部门而言，工作压力、难度、考核频率较小，这些经济部门承担了更加重要的任务，因此要给高分”。另一方面，按照部门的指标数量赋分，导致绩效评估以