地方治理现代化实践“遇冷”困局及其应对策略——基于地方官员的深锚／王远才

　　2.理念理解不深。从执行主体角度看，对理念的理解程度影响对理念的落实。地方治理现代化是指“在国家的一定区域范围内，通过地方政府、市场、社会和公民个人等合作共治格局的建构，使得该地区逐步适应现代发展要求和未来趋势并达到民主、和谐、文明、繁荣状态的过程”［6］。这是刚刚出现在顶层设计上的理念，还没有具体的实施方案、指导性文件。国内学术界虽然对此进行了深入探讨，但是，学术界与实务界还处于相对封闭的状态，彼此的交流较少。地方官员如果对治理现代化理念不能从认识上进行深入理解和接受，那么，推进国家（地方）治理现代化就是困难的。如果盲目推进，就会造成一定的资源配置错位，并有可能产生更大的资源浪费。地方治理现代化，简单地讲，就是对一个更好政府的追求。在这一过程中，涉及政府治理、社会治理和市场治理等各方面问题，这些都增大了推进地方治理现代化的难度。

　　3.知识储备欠缺。治理现代化在学术界研究讨论得比较多，算是学术热点问题，但在公务员系统学习、宣传、讨论得比较少，很多政府官员缺乏这方面的系统知识，他们对治理现代化既缺乏基本的了解性认知，更缺乏深层次的思考，对于来自顶层设计的国家治理现代化，往往当作美好理念，看不到它的实践性、具体性，感觉无从下手，找不到着力点、突破口。从深层次上分析，这都是相关知识储备缺乏的外在表现。因此，加大治理现代化相关知识在公务员系统中的普及力度是一项紧迫的任务。

　　4.治理能力不足。当前，现代社会对地方官员治理能力水平的要求与地方官员治理能力水平不足的现实之间已然形成一对矛盾。地方治理现代化的前置条件应该是地方官员的现代化，包括地方官员治理理念、治理知识、治理技术、治理能力等方面的现代化。地方官员的现代化是地方治理现代化的一部分，彼此之间并没有严格意义上的前后划分，更多的时候处于一种共促共进的状态。但在过程之初，地方官员的现代化应该先于地方治理现代化。因为，在地方治理现代化的主体中，地方政府是抽象的主体，真正的主体是地方官员。地方官员是地方治理现代化的推动者，其姿态态度、知识素养、治理能力直接影响着地方治理现代化的水平。

　　（二）外因方面

　　政策、环境、制度等外部因素看似与地方官员无关，但实际上其通过对官员的政策态度、行为选择、行政偏好的影响，间接影响地方治理现代化实践进程。这些外部因素包括政绩考核导向、利益固化藩篱、制度惯性掣肘等。

　　1.政绩考核导向。在市场转型的初期，为了调动地方政府推进体制改革和发展经济的积极性，中央政府制定了以GDP为核心评价指标的地方官员政绩考核机制。但以GDP考核为导向的政绩观无法将地方官员引向对地方治理现代化的关注，更别提在实践层面的具体推进了，因为这样的地方政府绩效考核指标与治理现代化的目标是不一致的。“如果不能转变这些考核指标，地方政府治理创新与现代化就会成为一纸空文。”［4］15公共选择理论认为，政府官员也具有“经济人”特性，也具有自利性倾向，他们在进行决策时也有个人利益最大化的考量，只有当公共利益与个人利益不发生冲突时，其才会兼顾公共利益和个人利益。因此，作为“经济人”的政府官员会从维护自身利益的角度，考虑对上面的政策指示采取