历史与治理实践视角下党的全面领导与监察体制改革探索／朱 茜

　　监督权的统一意味着以前相互割裂的监察部门间的缝隙消失了，从而实现了对公权力和公职人员的全覆盖。原有的监察体制对于中共党员以外的公职人员以及政府工作人员以外的其他公务人员仍然存在相当大的监督盲区，比如临时机构、社会团体、事业单位、基层群众自治组织中直接履行管理职责的人员。本次改革针对这一问题，在整合机构和人员的基础上，打破原有的条块分割的分散局面，概括性地将对公职人员的监督权授予整合后的纪检监察机关，从而通过这种体制创新实现了对公职人员的全覆盖，形成了以管人为抓手，确保有权必有责、有责必监督的工作局面。

　　在新的监察体制下，统一的监督权得以贯穿执政党和国家机构运行的全过程，综合党内监督权、行政监察权和司法监察权，覆盖所有中共党员和公职人员，并最终统一到中国共产党的领导下。

　　三、国家治理实践视角下党的全面领导与监察体制改革

　　深化国家监察体制改革是健全党和国家监督体系的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要改革。保障党的全面领导，仅仅加强对国家公权力和行使公权力的公职人员的监督全覆盖仍然是不够的。除了从当前公权力运行的视角看待中国共产党的全面领导，还需要从治理体系现代化的角度出发，关注中国社会最新发展及未来走向。

　　由于改革开放以来中国经济的迅速发展，中国社会本身也发生了显著的变化，相对于改革开放之前国家管理社会的情况，当前中国社会多元化趋势更为明显，人们不可能被动地等待通过自发演化和无限期重复博弈来生成多元治理主体的功能聚合，而是希望国家作为合作机制的顶层制度设计者，有效整合各治理要素于同一治理流程中。［5］因此，综合国家和社会两种资源，顺应人民群众的迫切需要，实现国家治理体系和治理能力的现代化，是当前全面深化改革、巩固党的全面领导地位的重点，也是切实需要通过党的全面领导来加以落实的重要工作。

　　显然，形成这一治理流程的过程是复杂的。首先，这种治理机制的建立必然伴随着大量调查、沟通、试错的工作；其次，这个过程也必然包含大量国家机构、职能和工作模式的调整，甚至可能影响被调整的机构和个人的利益；再次，这种调整可能很难产生明确的、立竿见影的效果，从而增加了考核和评价的困难。因此，政府机构特别是较低层级的政府机构缺乏落实相关工作的动力。

　　这个问题必然要依靠有力的监督来加以解决。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出明确要求：“各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好地发挥党内监督专门机关作用。”纪委工作坚持“两个为主”：在事权上，查办腐败案件以上级