技术治理情境下乡村治理存在的问题及体制重构／王晓娜 张 毅 张曙光

　　软指标的硬指标化问题使得量化指标、文字材料、照片、亮点成为工作的中心，是政绩和工作业绩的表现，这实际上给了乡村干部形式化落实行政任务的空间，工作的实际效果反倒不重要了。当然，这也是自上而下的压力型体制下乡镇政府不得已的选择。自上而下的压力型体制又带来了乡村治理的另一个问题，即乡村两级基层组织责权利不对等。

　　三、乡村两级责权利不对等

　　责权利不对等是指当前我国行政层级的责权利分配是不对称的，越是上级，权力越大，责任越小，利益越大；反之，越是下级，权力越小，责任越大，利益越小。正是责权利分配上的不对称，致使一旦出事，责任就必然在地方，而越是下级，越是基层，面对的实际问题就越多，处理事件越多就越可能出问题。

　　乡村两级责权利不对等引发了乡村治理过程中的两个问题。一是乡村治理的非规则化。社会转型时期的基层面临着快速发展和变化，利益越来越呈现出分化、多元化、复杂化趋势，乡村两级面对很多实际问题时权小责大，往往需要依靠非规范措施处理和解决问题。采取非常手段，可能引发恶性事件，但只是可能而不是必然；不采取非常手段，不积极想办法解决问题以完成上级交办的任务，就一定会被处分。［3］这就促使乡村基层在制度之外寻求非规则性的治理，乡村治理的非规则化问题越来越严重。二是乡村干部的“不出事逻辑”。责权利的不对称分配使得基层干部动辄得咎，尤其在当前信访考核工作一票否决和稳定压倒一切的考评压力下，对于乡镇干部来讲，不在自己的任期内出事、不影响自己的政绩和仕途是最为重要的。由此就导致乡村基层干部在治理中采取种种权宜之计，以保证在自己的任期内不出事，而有了问题能拖就拖、能瞒就瞒，一直拖到、瞒到自己的任期结束为止。这种“不出事逻辑”还导致地方政府和乡村基层干部在基层治理中的消极和不作为，乡村公共品和公共服务供给的缺乏就是这种逻辑在实践中的具体后果。

　　四、公共品和公共服务供给缺乏

　　乡村公共品和公共服务供给缺乏的原因可从以下两方面寻找。一是乡村两级既无意愿也无能力提供村庄公共品和公共服务。农业税费改革前，虽然乡村两级税收过程中结成了利益共同体，从中谋得灰色收入，但农户也会以缴税为条件换取自身利益诉求的实现，这就使得乡村干部不得不直面农户的生活和生产需求。另外，乡村干部会借收取农业税费的机会，趁机收取一些费用用于农业生产和村庄公共品的提供。这样，对于乡村基层组织来讲，就既有意愿也有能力来提供村庄公共品和公共服务。农业税费改革后，乡镇政府的收入更多来自工商税收和上级的财政转移支付，不再需要从农民手中收取税费，同时国家对农民的补贴也大都直补到户，由此乡村两级与农民之间的利益关联纽带在实际上已经断掉了。也就是说，国家正在有意识地通过弱化乡村治权达成从间接治理向直接治理的转换。制度性权力的上收，使得乡镇政府的主要目标定位于完成自上而下的行政任务，乡村两级干部都既无意愿也无能力提供村庄公共品和公共服务。二是乡村干部的“不出事逻辑”导致其不会主动介入村庄公共品和公共服务的提供。因为在公共品和公共服务的提供过程中，最容易出现矛盾和纠纷。譬如，村庄道路和排水沟的修建必然涉及挖沟、占地等问题，最容易引发干