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当代中国信访法治化进程的回顾与展望/李晓瑜

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:李晓瑜 日期:2020-03-18 17:17:42
十八届三中全会、四中全会、五中全会分别强调要将信访纳入全面深化改革的总目标,2017年9月中办国办印发的《关于进一步加强信访法治化建设的意见》,则进一步明确了新时代信访制度的改革目标和发展方向,并就信访法治化、信息化、专业化的具体举措进行了战略部署。
  新时代信访工作体制机制改革节奏明显提速,相关制度法规愈加完善。一直以来涉法涉诉信访都在信访总量中占比70%左右,“信访不信法”的现象将信访工作推向窘境。为破解这一历史难题,2013年1月全国涉法涉诉信访改革试点有序铺开,为后续诉访分离改革、涉法涉诉信访依法终结制度奠定了实践基础。2014年中办国办印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》则对诉访分离改革的主要内容、配套措施等进行了具体部署。2016年中办国办联合发布《信访工作责任制实施办法》,信访各主体责任和信访考核评价制度得以完善,责任信访在制度建设上取得重大进展。2015年中央政法委发布《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》,2016年司法部信访局印发《关于深入开展律师参与信访工作的意见》,律师代理制度的推行在化解疑难积案、理性引导诉访分离方面起到了积极作用。
  2013年2月全国信访“大排名、大通报”取消后,各地将重点回归到信访问题源头治理上,尤其重视引导信访人依法逐级走访,国家信访局还专门设计了群众依法走访逐级走访示意图,压实“属地管理、分级负责,谁主管谁负责”的工作原则。2014年国家信访局印发《关于推进信访工作信息化建设的意见》。在开通网上信访平台的实践基础上,2016年下半年国家信访局手机信访平台、微信公众号相继开通,积极探索“互联网+信访”新模式,目前移动端信访量已超过总量的七成。
  二、中国信访法治化的经验总结与理论反思
  (一)信访法治化的内在张力
  信访法治化的内在张力集中表现为民主与法治的关系,生动体现在信访职能变迁过程中,这个问题直接决定了信访在国家制度体系中的地位和发展方向。
  信访工作的本质是群众工作,是加强党和人民群众联系的桥梁和纽带,这个本质决定了信访制度的政治属性,其功能首要的是政治沟通和民主参与。信访制度的不断完善,可最大限度保障公民参政议政的权利,为党政决策提供最真实的舆情民意。新中国成立初期,人民群众通过人民代表大会制度、政治协商制度等常规沟通渠道之外的信访渠道积极向党和政府建言献策,在社会动员、收集民意、化解纠纷、利益表达和权力监督方面起到了重大作用,巩固了人民政权。
  1957年至1982年这一特定历史阶段,尤其是1978年至1982年,国家司法职能严重弱化,信访职能向权利救济方向大幅倾斜。随着改革开放的不断深入,社会矛盾上行趋势明显,本作为补充救济手段的信访一度超越常规的行政救济、司法救济,信访职能超载严重。在清官文化、全能政府和法律体系尚不健全的大背景下,领导的重视、批示被过度放大,“信访不信法”问题严重,“闹大思维”下的职业上访、缠访闹访和“维稳至上”政绩观下的拦访截访形成角力,信访在解决信访人问题的同时其自身也陷入窘境。作为公民个体对公共权力进行监督的有效途径之一,信访在实践中极大程度上实现了其对行政机关及其工作人员权
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