当代中国信访法治化进程的回顾与展望／李晓瑜

　　“文革”十年全国的信访工作基本处于半瘫痪状态，甚至一度被操纵为一小撮人政治斗争、打击报复的工具，完全违背了信访密切联系群众的本质。但即使是在特殊时期，国务院秘书厅信访室下设的“总理亲启办理小组”，还是从1968年一直工作到1972年，为解决老干部问题、提高受审查者待遇等提供了帮助。1972年《人民日报》社论《惩前毖后，治病救人》发表后，一度出现以要求落实政策为主的信访高潮，信访部门疲于应对。

　　（三）恢复重塑期（1976—1982）

　　“文革”结束，以要求平反冤假错案、落实政策为主的来信来访呈现井喷式发展。1977年9月《人民日报》上发表的《必须重视人民来信来访》一文指出，信访涉及群众切身利益，要求各地打一场信访积案“歼灭战”。为尽快化解信访高峰、恢复社会秩序，1978年10月开始，全国陆续抽调20余万名干部深入基层解决信访问题，变上访为下访，1980年国办受理来信已回落至38万余件，滞京上访人数由1979年高峰时的万余人下降为1400余人，1982年时信访积案基本得到解决。

　　信访制度在这一特殊历史阶段所承担的功能有其特殊性。国家司法机构、法律秩序此时尚未从“文革”的严重破坏中得以恢复，司法职能极其弱化，大批冤假错案和历史遗留问题很难通过正常的法律程序短时间解决，更多倚靠的是党和国家领导人高度重视之下的非常规应急举措，信访工作在运行中主要依据的不是国家法律，而是党的政策、领导人批示和文件。在信访工作几乎无法可依的情况下，1982年2月中办国办联合下发《党政机关信访工作暂行条例（草案）》，对信访机构的设置、信访工作的原则等进行了规定，为实现信访这一时期冲突化解的主要职能起到了保障作用。1982年2月第三次全国信访工作会议通过了《当前信访工作的形势和今后的任务》，充分肯定了信访在拨乱反正、平反冤假错案和落实政策中的重要作用。

　　（四）法制起步期（1983—1995）

　　信访制度从创建之初就一直是在“围绕大局、服务中心”开展工作的。改革开放以后，党和国家的工作重心转移到经济建设上，国家政治生活亦步入正轨，反映人民群众参政议政和民主监督的信访数量明显上升。

　　改革开放初期，各地尤其是基层信访机构在归口分工、信访信息联络员、业务座谈交流会、信访干部培训、文明接待接访等方面都进行了有益的探索。1991年5月，全国第一届信访工作理论研讨会在京召开并在会后印发论文集，信访理论研究工作正式开始起步，为信访制度的法制化、规范化、程序化进一步提供了理性支持。

　　1995年10月，国务院颁发新中国成立以来第一部信访行政法规《信访条例》，并于1996年1月1日正式施行，从此终结了信访工作长期以来依政策而不依法的历史。从1963年拟定第一部信访条例草案到1982年颁布《党政机关信访工作暂行条例（草案）》，从山东、北京、云南等省人大通过的地方性法规再到1995年国家首部《信访条例》，信访工作的法制化道路可谓艰辛、坎坷。在认真总结40多年信访工作经验教训的基础上，《信访条例》再次明确信访活动的职能定位是“保持党和各级政府同人民群众的密切联系”，确立了“分级负责、归口办理”的工作原则、信访两级终结制度、回避制度等，开创了信访法制建设的新局