多中心理论下政府对“互联网+”的规制转变/胡锦璐 　　

　　风险评估是行政行为发挥预防性功能的体现，对于“互联网+”的出现，风险评估环节显得尤为重要。一方面，风险评估对政府部门在“互联网+”中的职能发挥起调节作用。对于“互联网+”，政府部门作为社会管理者，在行业萌芽期进行打压或限制并不是明智的做法。但是，政府部门作为监管者，也应当尽到监管的职责。监管和鼓励不应该是非此即彼的关系，风险评估可以在二者之间起到很好的调节作用。以网约车为例，对其风险评估包括经济状况、社会生活方式、对旧业态的冲击和革新等方面，在对行业本身有较为深入、详细的了解之后，不管是指导消费者行为还是今后制定政策，都有了翔实的事实依据。对消费者而言，这是保护消费者的合法权益；对行业从业者而言，则是风险分担，以及对“互联网+”的保驾护航。另一方面，风险评估中的公众参与尤为重要。风险评估从实质上而言应当是全面的，从程序上而言应当是深入的。从风险评估主体来看，不仅应包括政府部门、企业、专家学者，还应包括公众。从评估方式来看，应当是公开的。相比于政府部门、企业，对于“互联网+”，公众是知晓情况最少的一个群体，但公众又是“互联网+”的参与者和主要用户群体。真正的用户群体反而不知道风险所在，往往容易产生纠纷、爆发矛盾，为社会秩序稳定埋下隐患。

　　（三）规制手段柔性化

　　在传统社会管理中，倚重“硬法”是造成管理失灵的重要原因。在社会转型期，应当着重发挥“软法”的作用。在多中心理论中，政府治理能力提高的一个途径即以前瞻性替代回应性。前瞻性要求公共行政不仅有效率的回应力，更具备推动社会变迁，主导政治、经济、文化发展的能力。前瞻性的核心能力即流动的注意力。在法学体系中，注意力是一种新型责任能力，注意义务是行为者法定的一项义务，其特点是事前义务，这与回应性的事后义务有着性质上的差别。

　　行政计划是政府前瞻性能力的一种体现，在行政法中也是柔性手段的一种。行政计划是指行政机关为了实现行政活动的目标，在实施活动之前，先设定有关行政目标，并拟定实施步骤和措施方法等的过程。行政计划的一个特点是呈动态性，从时间发展角度观察，它是一个从政策到规划再到实现的过程；从法律效果角度观察，它是一个从政策宣示到获得约束力的过程。［5］值得注意的是，此处的行政计划并非指称在计划经济体制下的指令性计划。市场经济条件下的行政计划的目的不在于使权力高度集中，有计划、有规划地发展经济，其出发点在于对市场经济风险的评估、对政府责任的附加以及对市场主体的引导。

　　行政计划在“互联网+”背景下的运用应当从以下两方面着手。其一，长期计划的智慧体现。从行业调查、风险评估中了解该行业的发展动态，制订长期的发展计划，不仅是政府智慧的体现，也是对从业者、公众行为的指导；不仅是对政府行为的约束，也是对行业发展的保驾护航；不仅有利于政府诚信形象的树立，也是社会之间合作信任的践行。其二，短期计划的灵活应对。政府、企业、公众三方甚至多方，可以在相互协商的基础上，平衡各方利益，制订短期行政计划。如上文所言，行政计划在开始时可能不具有约束力，但在计划