官民共治：抗战时期延安治安治理模式研究／牛风娟 　任士英

　　抗战时期，中国共产党将陕甘宁苏维埃政权改为抗日民主政权，并实行彻底的民主制度。中国共产党在陕甘宁边区政权建设的过程中，充分吸收官民共治思想中动员群众和尊重群众主体地位的部分，通过在陕甘宁边区实行普选制度，在基层实行自治，充分赋予群众参与政治生活的权利，在实现民主政治方面走在了国民党的前面，赢得了不同阶层的赞同与支持。延安在社会治安治理中，通过推动官民共治，充分发动民众开展社会治理，取得了良好的治理效果。

　　二、延安治安治理模式及运行体系

　　1936年12月24日，中央红军进驻延安，将延安作为中共中央机关驻地。次年，改延安县为延安市，成为中国共产党统治区域内少有的城市地区。1937年6月16日，成立延安市公安局。此后，逐步建立了延安的治安管理机构，共同维护中央驻地安全。在当时延安的治安治理体系中，由于各种原因，政府治安力量是相当薄弱的。但是，延安市公安局通过充分发动群众，将民众发展成为社会治安治理的可靠力量，最终延安的社会治理达到了“路不拾遗、夜不闭户”的理想状态。延安市公安局将其经验总结为“警助民治”。这一模式实质上强调的是一种官民共治的理念，警察一改过去社会控制的严肃形象，转而成为动员和指导民众进行社会治理的主体。1946年的陕甘宁边区保安处工作报告中曾对延安的治安治理模式进行过概括总结：“我们治安的方法不是依靠警察去干涉，而是依靠广大人民的自治，又不放弃领导。”在延安的治安治理体系中，官与民不是对抗的两极，二者构成了典型的互嵌性权力结构。延安市公安局及基层派出所是政策的制定者和决策者，是社会治安工作的领导与组织协调机构；民众是社会治安治理的主体，可以充分参与社会治安治理活动；基层群众团体是连接政府与社会的桥梁，是民众参与公共事务的重要平台，也是官与民共同进行社会治理的场域。

　　（一）政府治安组织：领导与组织协调机构

　　1937年6月16日，边区政府在延安市原保卫局的基础上成立延安市公安局，直接受陕甘宁边区保安处领导。1938年5月，延安市公安局成立警察队，编制干警35人，归公安局直接领导。为改变延安市基层治安基础薄弱的现状，延安市公安局在延安城区先后成立了三个分驻所。城区分驻所负责分区内部的治安案件和锄奸任务，同时负责纠纷调解、户口清查、旅店管理等工作。此外，延安除在城区建立城市公安局以外，在广大农村地区也建立了各级秘密的和公开的治安保卫机构，区设保安助理员，乡设锄奸主任，多数自然村设锄奸小组。区、县、乡三级政府自上而下都建立了正式的治安保卫网络。区保安助理员、乡锄奸主任分别由区、乡政府任命，在治安和锄奸肃特的工作上实行垂直管控。

　　总的来说，延安的治安治理体系是一个由政府自上而下引领、公民广泛参与，在有关锄奸、盗窃、治安、查报户口等活动中高度互动的有机系统。横向上，延安城区被划分为若干辖区，分区段开展治安管理，广大农村按照属