国家治理现代化：中央政府机构改革新趋向/付 杨 徐 红

　　二、如何开展：中央政府机构改革的步骤及阶段划分

　　我国自改革开放伊始就同步开启了政府机构改革之路，历次国务院机构改革的内容，如表1所示。

　　从表1中可以看出，政府前几次改革的机构精简效果十分明显。新中国成立初期，由于选择计划经济的运行体制，政府机构设计也与其相配套，形成部门众多、机构庞大且高度集中的行政体制。历经五次机构改革，至2003年，中央政府的组成部门已稳定在30个以内。2003年之后的机构改革大多以转变政府职能、完善相关机构设置、整合权责相同或相近机关、提升部门之间的协同能力为主。

　　针对政府的历次改革，学者对其有不同的阶段划分方法及解读。表2为笔者根据部分学者的文章整理出来的有关政府改革阶段划分的方式。

　　分析表2可以发现，学者对中国政治改革主要有两种划分方式，一种以竺乾威等人为代表，将中国政治改革分为三个阶段，政府改革经历由精兵简政到适应社会主义市场经济体制发展要求，再到政府职能转向社会治理和公共服务。［2］另一种以薛澜等人为代表，将中国政治改革分为两个阶段，以2003年第五次机构改革为转折点，前四次关注点在于限制政府规模和适应社会主义市场经济发展需要，第五次到第八次的重点在于科学配置政府职能，建立有效政府。［3］认真对比两种划分方法可以发现，两阶段论将适应社会主义市场经济发展需要与精简机构合为一体，实际上依旧是三个阶段，因而笔者赞同将中国政治改革划分为以精兵简政为重心，以适应市场经济为重心，以转变政府职能、建立服务型政府为重心的三阶段划分方式。此外，笔者认为，2018年的第八次政府机构改革，依旧是以完善机构设置、深化转变政府职能为核心的改革，仍处于政府机构改革的第三阶段。

　　三、实证分析：组建自然资源部反映出的中央政府机构改革理念

　　2018年3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，其中提出国务院各组成部门的重大调整计划。笔者认为，此次机构改革体现了政府改革分权制衡、回归以权力为中心的改革及职能整合、实现有效政府的理念。下文，笔者将通过组建自然资源部的具体实例来论证。

　　（一）分权制衡，建立行政三分的政府行政模式

　　关于自然资源部的改革明显涉及政府权力的划分，体现出分权制衡、行政三分的状态。所谓行政三分，即将分权制衡思想运用在政府行政体系内部，比照立法、司法和行政三权分立的模式，将单一的行政权力划分为行政决策、行政监督、行政执行三个方面，并设计出相互制约的运行机制。首先，从国务院整体机构改革的视角看，自然资源部主要负责自然资源的确权、管理和运用，属于行政决策方面。与此同时，重组后的生态环境部负责我国整体环境的保护与污染监督。与自然资源部的资源管理决策相对应，在整个生态系统循环过程中，生态环境部可监督自然资源规划管理与运用中是否有破坏环境的倾向或情况，属于行政监督方面。由此实现行政决策主体与监督主体二者分离，有助于形成合理有效的政策体系。其次