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2018年8月中期

区域发展视域下民族区域自治地方法治协调机制研究/王 莹 王允武

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:王 莹 王允武 日期:2018-08-31 16:43:23
的,特别是涵盖自治地方的民族问题比较复杂,立法主体若非当事者,对这些矛盾难以了解透彻。中央立法主要是调整国家全局性问题的,对于地方矛盾进行立法调整,且不论调研成本的高低,单就对当地复杂民族问题的了解程度,显然不适用此类区域立法。地方立法是指省级人大及其常委会和较大市的人大及其常委会、自治地方人大、省级人民政府和较大的市人民政府,分别制定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的活动。[3]但地方立法仅限于该行政辖区之内,而民族区域自治地方的区域一体化法治建设针对的是多个行政辖区,有些区域发展项目包括民族区域自治地方与一般行政地方两类主体,地方立法对于跨域合作的其他行政辖区显然是不具有任何约束力的。鉴于上两类立法的局限性,区域法治中立法供给模式只能是地方联合立法,即在特定区域范围内,由不同行政辖区的立法主体所进行的地方合作立法。[2]11在民族区域自治地方区域一体化的法治建设中,我们将地方联合立法作为区域立法的基本形式,但由于该立法模式没有专门的立法机构,是地方性的联合立法,需要通过一系列制度协调,因此,这并非严格意义上的立法形式,只是一种立法协调机制。
  我国《宪法》与《立法法》确定了“统一而又分层次”的立法体制,总体上是中央与地方两级的立法。结合《立法法》与相关法律条文的具体考证,我国现行立法体制基本框架中对区域立法的地方联合立法并没有明文规定,基本框架只有中央立法和地方立法两级立法,没有区域立法或地方联合立法这一层级。但依据我国《宪法》第三条第四款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”地方联合立法是具有法律上的存在依据的。目前,中央一级立法无法切实满足区域协调发展的战略要求,而地方执行联合立法的模式,正是在充分发挥地方立法的主动性与积极性,而且此类立法只是一种立法协调机制,并不具有专门一级立法主体,与中央和地方的国家机构职能划分也不产生冲突。此外,我国具有国务院部门联合立法的先例作为参考范例,根据我国《立法法》第七十二条规定:“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项,应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”该条文中对部门联合立法的肯定,给予地方联合立法一定指引,二者涉及的都是立法权的行使问题,并未改变现行立法体制下的立法权配置问题。因此,于法于理,地方联合立法都是应该予以肯定的区域立法协调机制。
  在民族区域自治地方区域一体化法治推进过程中,作为一种新型的立法形式,地方联合立法这种区域立法形式必须经历实践的不断打磨才能趋于完善。在初期阶段,结合我国现行立法体制,民族区域自治地方的区域一体化的立法协调必须遵循以下几个方面的原则:一是区域立法协调必须在特定涵盖自治地方的区域内进行,不得随意更改区域范围。二是区域立法协调是区域内特定地方立法权的联合,不具有地方立法权的行政区划单位不能参与区域立法协调。自治州与自治县是具有自治立法权的,但同一级的一般行政地方除了较大市都不具有立法权限,因此,它们之间是不能进行联合区域立法的。三是区域立法协调是一种横向立法权的联合,必须是相同级别、相同机构属性的立法权联合。人大和政
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