城镇化背景下基层政府权责伦理的重构与职能转变/赵炎峰

　　（二）有责无权：财权与事权的分离

　　在权责关系中，城镇化背景下基层政府的“有责无权”主要表现为财权与事权的不对等，即财权不足而事权过大。在新型城镇化建设过程中，健全农村基础设施建设和提供完善的社会公共服务是基层政府的重要职责。在国家财政收入划分问题上，自1994年实行分税制以来，中央财政的充实为全国城镇化的平稳高效推进提供了支撑和保障，但也在一定程度上影响着基层政府的财权与事权的对等关系。在地方，政府财政收入主要来自税收收入，而且税收来源大多是小额税种。尤其是作为城镇化主要对象的广大乡村地区，税收来源和收入的稳定性相对较差，地方财政在收支平衡的调控方面较为困难。在这种情况下，基层政府一方面缺乏推进城镇化建设的资金支持，另一方面又要承担大量的基础设施建设和公共服务任务，财权和事权的不对等使得基层政府陷入了捉襟见肘的困境。

　　（三）权责界限模糊

　　基层政府在推进城镇化的过程中扮演着领导者、决策者、管理者、服务者等多重角色，与其角色相对应，也发挥着多方面的作用。虽然各级政府行政职能的划分已经形成了较为完善的体系，但各职能部门在工作范畴上仍有交叉的部分。工作内容上的交叉反映在基层政府推进城镇化的过程中，主要表现为各级政府之间以及同级政府各职能部门之间的权责界限不清晰，从而导致基层政府的职能缺位和错位。

　　在推进城镇化的过程中，基层政府的职能缺位主要是指基层政府的部分职能在公共服务领域出现“真空”现象以及“踢皮球”现象，或是基层政府所提供的公共服务供不应求，如城镇化过程中的乡村公路、学校、医疗等基础设施建设力度不够，基础设施供不应求；或是本应由基层政府提供的公共服务缺失，如城镇化过程中的农村环境卫生治理、农民心理疏导等。

　　在城镇化过程中，基层政府权责界限模糊的另一个重要表现就是职能错位。基层政府积极推进城镇化，是以促进农村社会发展、提高广大农民群众的生活质量和生活水平为最终目标的，是与“全心全意为人民服务”的宗旨相一致的。然而，在具体的城镇化过程中，由于基层政府具有“理性经济人”的特性，在处理公共利益与政府绩效的关系时，难免会倒向政绩，这就造成了一些地方政府宁愿损害农民利益和当地经济发展也要大搞“面子工程”的现象。基层政府职能发挥与宗旨相背离，是城镇化过程中政府职能错位的一个典型表现。

　　综上所述，基层政府在推进城镇化的过程中，在权责关系方面存在的有权无责、有责无权以及权责界限模糊所导致的政府职能缺位和错位现象，究其原因，除了制度的不