智慧治理：公共行政治理模式变迁中的价值整合/宋 君

　　（三）后工业社会公共行政治理模式演进发展中的价值诉求

　　后工业社会体现出高度的风险性、不确定性、复杂性及危害性。管理行政的封闭性造成治理的单向、信息的闭塞、民主参与及回应性的缺失，等级制、部门化的分工协作机制常常陷入沟通、协调、决策、命令、执行、权力归属、责任承担等繁文缛节、冗长拖沓的低效境地，缺乏适当的弹性和灵活性，始终使官僚制组织在应对各类风险中处于捉襟见肘的无奈和尴尬境地。后工业社会公共行政治理模式演进中的价值诉求主要表现在以下几个方面。

　　1.新公共行政的公平与民主价值诉求

　　20世纪60年代之后，新公共行政运动要求“通过向公民开放行政过程来重建公共行政的回应性与代表性，最终促进社会公平的实现”［2］。新公共行政理论的倡导者沃尔多、弗雷德里克森等人反思或批判了管理行政模式中的形式理性、单一效率价值和公共行政研究的“向内性”，更加关注公平与民主的行政价值，提倡公共行政的开放性。新公共行政理论“着眼于建立公共哲学，倡导民主行政，不仅扩大了公共行政学的研究范围，而且也扩大了公共行政实际工作者的权力和责任”［3］。

　　应该说新公共行政的观点、主张或贡献更加体现在如何让官僚制容纳更多的价值上，因此，“新公共行政既不反对实证主义，也不反对科学，其兴趣只是在于运用科学的、分析的技术去了解各种政策的影响，以及探索满足客户需要的新方法”［4］。民主化公共行政追求的是“公民的参与与官僚机构的回应，激发社会生活的民主化治理途径”［5］。相较于低效或无效的“无能”而言，缺乏公平、民主价值的“无德”更为不能容忍。虽然新公共行政在相应的组织设计中提出了“行政分权”“公民控制”等模型，但并不是要否定官僚制或用一种新的组织形式取而代之。更进一步看，公平的社会价值及民主的技术优势也是以制度为前提条件的，因为缺乏制度规范的民主，其价值逻辑可能认为多数人的偏好就是公平、正义和真理而容易误入歧途。

　　2.新公共管理的自由主义和效率价值追求

　　管理行政模式及其官僚制组织对技术理性和效率价值的追求，缺陷是静态、封闭、僵化的设计无法适应现实运作中的多样性、动态性和复杂性，形式和程序上的合理性带来的是实质上的非理性，因此效率的异化、效率的悖论不可避免并受到广泛否定。20世纪80年代以来的新公共管理运动要求将市场化运作模式引入行政部门，“政府再造就是用企业化体制来取代官僚制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使”［6］，以增加政府组织的绩效、活力和能力。

　　需要强调的是，由于新公共管理